Рецензенты:

Д. А. Фурсов, доктор юридических наук, профессор, заместитель председателя арбитражного суда Московской области,

И. Г. Арсенов, кандидат юридических наук, судья, председатель судебного состава Федерального арбитражного суда Уральского округа

© К. А. Чудиновских, 2004

© Изд-во «Юридический центр Пресс», 2004

Введение

Политико-правовые реформы, имевшие место в России в конце XX в., привели к большим переменам не только в экономике, но и в других сферах общественной жизни. Существенно увеличилось количество правовых споров и иных юридических дел, требующих для своего разрешения вмешательства компетентных и квалифицированных органов, наделенных юрисдикционными полномочиями. Последовавшее в результате реформ снятие ограничений на судебную подведомственность не только не разрешило проблем, связанных с разграничением предметов ведения, но, напротив, увеличило их количество. Сложность и различный характер правоотношений, из которых возникают спорные ситуации, являются объективными причинами, обусловливающими существование разветвленной системы органов гражданской юрисдикции. Поэтому особую важность в современных условиях приобретает необходимость правового регулирования деятельности юрисдикционных органов, в частности, разграничения подведомственных им дел.

Свое нормативное регулирование институт подведомственности юридических дел получил достаточно давно. Однако в советский период целью норм о подведомственности было, прежде всего, разграничение предметов ведения судов и административных органов. С момента разделения судебных органов на три самостоятельные и автономные системы судов – общей юрисдикции, арбитражных судов и Конституционного Суда РФ (а также конституционных (уставных) судов субъектов РФ) – содержание подведомственности качественно изменилось. Усложняет проблему разграничения подведомственности юридических дел существование негосударственных юрисдикционных органов и наличие юрисдикционных полномочий у ряда государственных органов исполнительной власти.

Возможность разрешения правовых споров в нескольких судебных органах в ряде случаев становится определенным препятствием перед лицом, заинтересованным в защите своих прав и законных интересов, в реализации предусмотренного Конституцией РФ права на судебную защиту. Несовершенство норм о подведомственности, их несогласованность друг с другом способствует появлению коллизий подведомственности, споров между юрисдикционными органами о наличии или отсутствии у них полномочий на разрешение конкретных категорий дел. В результате этого негативного явления подрывается авторитет судебной власти государства, а заинтересованному лицу отказывается в реализации его конституционного права на судебную защиту.

Проходящая в настоящее время реформа процессуального законодательства (в частности, принятие нового Арбитражного процессуального кодекса, Гражданского процессуального кодекса, Федерального закона «О третейских судах в РФ») направлена в том числе и на устранение недостатков в регулировании института подведомственности. В то же время, несмотря на некоторые положительные изменения, последняя практика свидетельствует о сохранении проблем определения подведомственности и после вступления в силу нового законодательства.

Немаловажным является влияние норм о подведомственности на реализацию принципа доступности правосудия. Интеграция Российской Федерации в Совет Европы накладывает на государственные органы обязанность по обеспечению находящимся на ее территории лицам доступа к правосудию на уровне международных стандартов.^[1] Статья 2 АПК провозглашает в качестве одной из задач судопроизводства в арбитражных судах обеспечение доступности правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В этих обстоятельствах равномерное распределение нагрузки по разрешению юридических дел между различными судебными органами с учетом специфических особенностей каждого из них является необходимым условием в реализации указанного принципа. В противном случае заинтересованные в правосудии лица могут столкнуться с чрезмерно протяженным во времени и не всегда достаточно квалифицированным разрешением затрагивающих их права и законные интересы дел. Надлежащее правовое регулирование института подведомственности, таким образом, является неотъемлемой составляющей в достижении доступности правосудия.

Исследования института подведомственности уже предпринимались в советской и российской науке, и в первую очередь следует отметить фундаментальные труды Ю. К. Осипова, который впервые осуществил фундаментальное комплексное исследование подведомственности и обосновал особое положение этого института в системе советского права. В то же время настоящая книга представляет собой первую попытку исследования подведомственности на основе современного фактического и нормативного материала с позиции комплексного подхода к анализу этого правового явления, не ограниченного рамками какой-либо одной отрасли процессуального права.

Глава I
Подведомственность и ее место в системе гражданского и арбитражного процессуального права

1.1. Понятие подведомственности

Институт подведомственности в самом общем плане определяет возможность граждан и юридических лиц обращаться для защиты своих прав в тот или иной орган юрисдикционной системы государства. Теоретическая и законодательная проработанность данного института обеспечивает эффективное функционирование этой системы, а значит, и надлежащую и своевременную защиту прав организаций и граждан.

В правовой науке понятие подведомственности сложилось не сразу. В дореволюционном русском законодательстве института с названием «подведомственность» не было. Однако существовал институт ведомства (власти). Ведомством обычно называли круг дел, подлежащих заведованию определенного, чаще всего судебного, органа. При этом твердо установившейся терминологии ни в законе, ни в науке не существовало. Часто как равнозначные употреблялись термины «подведомственность», «подсудность», «компетенция», «юрисдикция», «ведомство», «власть».^[2]

В советском законодательстве термин подведомственности появился впервые в ст. 246 Гражданского процессуального кодекса РСФСР 1923 г. и употреблялся в качестве обозначения одного из оснований для прекращения производства по делу в судебных органах.^[3] Позднее нормы о подведомственности, в современном ее понимании, стали включаться в состав процессуального законодательства, а в Гражданском процессуальном кодексе РСФСР 1964 г. (далее – ГПК) были выделены в отдельную главу.

Введение законодателем в оборот термина под названием «подведомственность» не устранило отождествления подведомственности с другими родственными понятиями. Так, до сих пор в литературе достаточно часто «подведомственность» и «подсудность» рассматриваются как равнозначные понятия.^[4] Нет в науке и единого мнения о сущности подведомственности.

Прежде всего, необходимо отметить, что подведомственность традиционно рассматривается в двух значениях: в широком (общепринятом) понимании и узком (специальном) значении.

В широком смысле подведомственность выступает в качестве механизма, обеспечивающего нормальную деятельность государства путем распределения его функций между различными органами, и определяется как относимость любого объекта или известного их круга ведению определенного органа государства, должностного лица или общественной организации соответственно выполняемым ими функциям.^[5]

В некоторых отраслях правовой науки, в частности, рядом специалистов в теории гражданского процессуального права, подведомственность рассматривается в ином, более узком значении.

Можно выделить несколько основных сложившихся в процессуальной правовой литературе точек зрения. Одни авторы считают, что «термину подведомственности более свойственно определяться с позиции компетенции того или иного органа».^[6]

Иначе рассматривает вопрос о подведомственности Г. Жилин. По его мнению, в судопроизводстве компетенция суда является лишь условием его наделения способностью иметь процессуальные права и выполнять процессуальные обязанности.^[7] Поэтому подведомственность дела суду, согласно точке зрения Г. Жилина, соответствует его правоспособности на рассмотрение и разрешение определенных гражданских дел.^[8] Однако уже само отождествление компетенции суда с процессуальной правоспособностью выглядит сомнительным. Как справедливо отмечал П. Ф. Елисейкин, правоспособностью обладают лица, участвующие в делах гражданского судопроизводства, а не суд.^[9]

Определение процессуальной правоспособности как способности (возможности) иметь процессуальные права и нести процессуальные обязанности является общепринятым в науке процессуального права.^[10] Однако, по мнению П. Ф. Елисейкина, правоспособность – это лишь абстрактная возможность иметь права и обязанности, тогда как компетенция включает в себя права и обязанности, существующие на основании закона до стадии правоотношения.^[11] Более того, права суда, как государственного органа, – это не субъективные права, которыми лицо может, по своему усмотрению, либо пользоваться, либо не пользоваться. Это такие права, которыми суд обязан пользоваться, так как права одновременно являются и обязанностями суда решать соответствующие вопросы, отнесенные к его компетенции. Поэтому компетенция суда и определяется как круг установленных законом властных полномочий суда, которые в то же время являются и его обязанностями.^[12] Компетенция является выражением государственных функций, а не правоспособностью.^[13] Следовательно, и отождествление правоспособности с компетенцией вряд ли будет справедливым.

Вызывает вопросы и в целом определение подведомственности через компетенцию. Во-первых, компетенция – понятие широкое, поскольку, как уже указывал П. С. Дружков, органы государства и общественности «наряду с разбирательством споров о праве и иных правовых вопросов решают и другие вопросы, входящие в их компетенцию (так, суд может приобретать канцелярское оборудование, производить ремонт помещения и т. д.)».^[14] В связи с этим необходимо отграничить в рамках компетенции предметную компетенцию, которая касается круга подведомственных суду дел и может быть определена как совокупность полномочий на рассмотрение споров о праве и иных дел, затрагивающих имущественные и неимущественные права и охраняемые законом интересы граждан и организаций.^[15] В литературе уже высказывалось мнение о том, что подведомственностью охватываются лишь предметные полномочия органа, другую часть его компетенции составляют функциональные полномочия – права и обязанности по рассмотрению и разрешению дел, уже принятых судом к производству.^[16]

По мнению А. Ф. Козлова, в процессуальном законодательстве прямых указаний на существование предметной компетенции не имеется. Однако она устанавливается в нем в виде судебной подведомственности. Исходя из этого, А. Ф. Козлов определял подведомственность как управомоченность органа на рассмотрение и разрешение споров о праве и других дел, затрагивающих права и охраняемые законом интересы граждан, организаций.^[17] Определение подведомственности как предметной компетенции встречается как в дореволюционной, так и в современной процессуальной науке.^[18]

Предметная компетенция и подведомственность действительно во многом схожи; как та, так и другая имеет своей целью разграничить полномочия различных органов государства и общественности в зависимости от предмета их деятельности. Однако говорить о тождественности подведомственности и предметной компетенции будет неправильным, поскольку, несмотря на свою близость, эти два понятия имеют некоторое различие, не позволяющее считать их равнозначными.

Следует согласиться с мнением Ю. К. Осипова, посчитавшим, что такое различие заключается в характеристике связи между полномочием и его объектом. Если предметная компетенция характеризует эту связь со стороны субъекта полномочий (соответствующего органа), то подведомственность – со стороны их объекта (того круга вопросов, который может быть предметом осуществления каким-либо органом своих полномочий). Таким образом, «компетенция, в том числе и предметная, – это совокупность полномочий определенного органа, а подведомственность – лишь круг объектов, на которые направлены указанные полномочия».^[19]

На различие подведомственности и компетенции указывал и П. Ф. Елисейкин. Однако, по его мнению, такое различие заключается в различной правовой природе этих институтов. Институт подведомственности относился им к материально-правовым институтам, в то время как компетенция – к институтам процессуального права.^[20] На наш взгляд, такое утверждение не является бесспорным, однако будет подробнее рассмотрено далее при исследовании вопроса о месте норм подведомственности в системе права.

По-своему решен вопрос о соотношении понятий подведомственности и компетенции в АПК. В отличие от предыдущих текстов АПК, а также ГПК, нормы, регулирующие подведомственность дел арбитражным судам, включены в качестве параграфа в главу 4 АПК – «Компетенция арбитражных судов». В эту же главу еще одним параграфам включены нормы, разграничивающие между арбитражными судами дела по подсудности. Таким образом, если следовать логике законодателя, подведомственность и подсудность являются лишь компонентами компетенции арбитражных судов. С учетом вышеизложенного в рамках настоящего исследования, вряд ли можно назвать обоснованным это решение законодателя. Во-первых, как уже указывалось, компетенция судов не исчерпывается определением того круга споров о праве и иных правовых вопросов, которые находятся в его ведении. Следовательно, если исходить из определения подведомственности через компетенцию, следовало назвать главу 4 АПК «Предметная компетенция арбитражных судов». В противном случае можно сделать вывод, что все иные полномочия, не включенные в главу о компетенции, не были предоставлены арбитражным судам, что лишает их деятельность практического смысла. Во-вторых, тождественность подведомственности и компетенции, как продемонстрировано выше, является спорным вопросом в теории процессуального права, поэтому является сомнительной необходимость без достаточных на то обоснований изменять сложившуюся для обозначения соответствующей главы кодекса формулировку Арбитражного процессуального кодекса РФ 1995 г. (далее – АПК 1995 г.) «Подведомственность и подсудность дел арбитражным судам».

Другие авторы при определении понятия подведомственности придерживаются той точки зрения, что подведомственность – это свойство самих дел, подлежащих рассмотрению того или иного органа. Так, П. Ф. Елисейкин считал, что «подведомственность – есть свойство дела, позволяющее разграничить отдельные формы защиты субъективного права или охраняемого законом интереса».^[21] Аналогичной точки зрения придерживался и Ю. К. Осипов, определявший подведомственность как «свойство юридических дел, в силу которого они подлежат разрешению определенными юрисдикционными органами».^[22] Подобные определения подведомственности вызывают возражения.