Глава 2. Неформальная занятость: определения, измерения, межстрановая вариация

2.1. Введение

Настоящая глава посвящена методологическим и измерительным аспектам проблемы неформальной занятости. В ней последовательно обсуждаются несколько больших сюжетов: общие методологические проблемы определения и измерения неформальной занятости; межстрановые сопоставления ее уровней; сравнительный анализ доступных российских оценок. Сложность и неоднозначность феномена неформальности проявляется, в частности, в том, что его нелегко операционально определить и измерить. Разные определения и источники данных ведут к разным оценкам и к подчас взаимоисключающим выводам для экономической политики.

В конечном счете «многоликость» понятия неформальности коренится в особенностях институциональной среды современных обществ. Самоочевидно, что, говоря о «неформальном», мы всегда имеем в виду нечто, являющееся антитезой «формального». Однако в современных обществах массив разнообразных «формальностей» (в виде устанавливаемых и защищаемых государством правил и норм – законодательных, административных, иных) настолько велик, что практически не поддается исчислению. Отсюда естественно ожидать не меньшего числа всевозможных «неформальностей» – в виде прямых нарушений либо действий в обход этих правил и норм. Можно сказать, что многообразию всего «формального» соответствует многообразие всего «неформального». Среди прочего это предполагает, что операционализация самого понятия «неформальности» возможна только через отсылку (явную или неявную) к строго определенному набору формальных ограничений, представляющему лишь малую часть от общего их числа. (В результате, например, тенденция, характерная для современных обществ, ко все более полной формализации трудовой деятельности путем введения дополнительных и более полных регуляций может расширять сферу и границы неформальных трудовых отношений.)

Неформальность на рынке труда также имеет множество разнообразных «обличий». Не приходится поэтому удивляться, что в исследовательской литературе мы встречаем десятки, если не сотни, различных определений неформальной занятости, зачастую имеющих между собой достаточно мало общего («какофония» определений). Исследователи могут говорить об очень разных вещах, оперируя при этом одной и той же терминологией. Это делает понятным, почему при изучении неформальной занятости проблемы ее определения и измерения всегда стояли и продолжают стоять очень остро.

Как уже упоминалось в предыдущей главе, впервые в явном виде о феномене неформальности на рынке труда заговорил в начале 1970-х годов выдающийся британский антрополог К. Харт, который сформулировал и ввел в научный оборот понятие неформального сектора [Hart, 1973]. Это понятие было практически мгновенно подхвачено экспертами МОТ и быстро завоевало широкую популярность. Оно не только вызвало к жизни огромный поток исследовательской литературы, но и было взято на вооружение официальными статистическими ведомствами многих стран. Однако в течение двух первых десятилетий после своего рождения понятие неформального сектора находилось, если можно так выразиться, в состоянии свободного плавания. Как национальные статистические службы, так и независимые исследователи интерпретировали его каждый на свой лад, без особого учета того, что делалось до и помимо них. Отсюда – огромный разброс в количественных оценках при крайне низкой степени их сопоставимости.

Первая попытка кодификации была предпринята только в 1993 г. 15-й Международной конференцией статистиков труда (МКСТ), на которой были сформулированы ставшие стандартными определения неформального сектора и занятости в нем [ILO, 1993]. За этим первоначальным подходом, разработанным экспертами МОТ, закрепилось название «производственного» (productive), поскольку при определении границ неформального сектора он исходит из особенностей действующих в экономике производственных единиц (предприятий).

Однако его выдвижение практически сразу же столкнулось с серьезными критическими возражениями – как техническими, так и концептуальными. Во многом под влиянием этой критики через сравнительно непродолжительное время (в начале 2000-х годов) 17-й Международной конференцией статистиков труда было введено новое, более широкое понятие неформальной занятости [ILO, 2003]. Подход, оперирующий этим понятием, получил название «легалистского» (legalistic), поскольку в нем принадлежность работников к формальной или неформальной занятости определяется исходя из характера трудовых отношений, в которые они оказываются вовлечены.

Благодаря усилиям МОТ разночтения в понимании неформальности на рынке труда уменьшились, но было бы большим преувеличением сказать, что они сошли на нет. В литературе по-прежнему встречаются очень разные представления о том, как именно следует понимать и измерять неформальную занятость. Сохраняющаяся разноголосица в определениях отчасти объясняется особенностями конкретных баз данных, с которыми приходится работать исследователям, отчасти – спецификой национальных рынков труда, поскольку в разных странах наибольшую озабоченность могут вызывать разные аспекты проблемы неформальной занятости, отчасти – сохраняющимися расхождениями в концептуальных и методологических установках. Но главное, как мы уже отмечали, – это изначальная «многоликость» самого феномена неформальности, к изучению которого можно подходить под множеством самых разных углов зрения.

При наблюдаемом разнообразии измерительной практики несомненный интерес приобретает вопрос о сильных и слабых сторонах имеющихся альтернативных подходов, о совпадении/несовпадении оценок, получаемых с их помощью, и о возможных причинах, порождающих расхождения в результатах.

Как и для многих других стран, для России вопрос о сопоставимости показателей неформальной занятости является далеко не праздным. Чтобы убедиться в этом, достаточно обратиться к альтернативным оценкам ее масштабов, которые можно встретить в различных исследованиях по российскому рынку труда. Эти оценки «гуляют» в весьма широком диапазоне – от чуть более 5 % до почти трети от всех занятых [Капелюшников, 2012].

Проблема не ограничивается возможными различиями в оценке масштабов неформальной занятости. Нельзя исключить, что использование разных подходов к ее идентификации способно вести к получению совершенно разных картин занятости в целом, межсекторной мобильности рабочей силы (перемещений между формальным и неформальным секторами), межсекторной дифференциации в заработной плате и т. д. Долговременные тренды и циклическое поведение показателей, формируемых на базе разных концепций неформальной занятости, также могут сильно отличаться или даже иметь противоположную динамику [Henley et al, 2006]. Иными словами, результаты анализа оказываются далеко не нейтральными к выбору того или иного конкретного определения. В зависимости от этого будет меняться картина происходящего на рынке труда, а значит, иными с высокой степенью вероятности будут становиться и формулируемые на ее основе нормативные выводы для политики государства.

Глава состоит из пяти разделов, включая введение и заключение. Следующий – второй – раздел посвящен общим методологическим проблемам, возникающим при попытках выделения и измерения неформальной занятости. Раздел 3 обсуждает межстрановую вариацию в оценках. Раздел 4 содержит краткий обзор подходов, предлагающихся для оценки масштабов неформальности на российском рынке труда. В заключении подводятся итоги.

2.2. Статистические определения: международная практика

В экономической, социологической и статистической литературе для обозначения неформальности на рынке труда используется множество самых разнообразных терминов («недекларируемая работа», «неофициальная занятость», «незащищенная занятость», «нерегулируемая занятость» и т. д.). Однако международное признание в качестве общепринятых статистических стандартов получили лишь два – «занятость в неформальном секторе» и «неформальная занятость». Эти понятия отражают два альтернативных подхода к проблеме неформальности, выработанные МОТ, – более ранний, активно использовавшийся в 1990-е годы, и более поздний, получивший распространение в 2000-е годы. Категории «занятость в неформальном секторе» и «неформальная занятость» – не синонимы, и прояснению соотношения между ними посвящена значительная комментаторская литература.

Первоначальный подход МОТ был связан с введением в статистическую практику понятия неформального сектора. Его развернутое описание было дано в Резолюции 15-й МКСТ в 1993 г. [ILO, 1993]. Важнейшим условием, с учетом которого оно разрабатывалось, была методологическая привязка к принципам построения Системы национальных счетов (СНС).

В рамках СНС принято различать понятия сектора (институционального сектора) и вида экономической деятельности (отрасли). Каждый сектор (корпораций, государственного управления, домашних хозяйств) объединяет однородные производственные единицы (предприятия), сходные по целям, функциям и экономическому поведению. Поскольку неформальный сектор рассматривается как подсектор институционального сектора домашних хозяйств, в него оказываются включены частные неинкорпорированные предприятия, принадлежащие индивидам или их семьям и ведущие свою деятельность без официального оформления [Hussmanns, 2004]^[19].

Вполне естественно, что при таком подходе границы неформального сектора задаются исходя из особенностей целых производственных единиц (предприятий), а не отдельных рабочих мест внутри них. Согласно Резолюции 15-й МКСТ, к нему следует относить предприятия с низкой капиталоемкостью, низким уровнем организации и небольшими размерами, не имеющие статуса юридического лица и не могущие вступать в договорные отношения от своего имени, с неполным набором счетов и с неограниченной ответственностью по долговым обязательствам, с отсутствием четкой границы между собственно производственной деятельностью и деятельностью по ведению домашнего хозяйства, базирующиеся преимущественно на привлечении случайных работников или личных и родственных связях.

Это общее представление можно конкретизировать, пойдя от обратного и перечислив основные типы производственных единиц, которые, согласно методологическим установкам МОТ, не подлежат включению в неформальный сектор. Это: 1) государственные предприятия и правительственные учреждения; 2) неприбыльные предприятия, неправительственные организации, ассоциации и т. п.; 3) частные инкорпорированные предприятия (т. е. имеющие статус юридического лица); 4) частные неинкорпорированные предприятия (индивидуальные, партнерские, кооперативные), зарегистрированные в соответствии с действующим законодательством и имеющие полный набор счетов (квазикорпорации, в терминологии СНС – см. разделы 4.42-4.45). Все производственные единицы, остающиеся после исключения этих групп, и образуют неформальный сектор в понимании МОТ.

Занятость в неформальном секторе, определенном таким образом, может протекать на предприятиях двух типов. Это, во-первых, неформальные предприятия без использования наемного труда (самозанятые в узком смысле слова) и, во-вторых, предприятия неформальных работодателей. Для их идентификации в Резолюции 15-й МКСТ были предложены два критерия – размер (определяемый количеством наемных работников) и наличие/отсутствие регистрации^[20]. При проведении границы, отделяющей неформальный сектор от формального, эти признаки, согласно методологическим установкам МОТ, должны использоваться как маркирующие. Соответственно развернутое определение предприятий, принадлежащих к этому сектору, звучит так: это – «частные неинкорпорированные предприятия, имеющие численность персонала ниже определенного порога и/или не зарегистрированные в соответствии с нормами коммерческого законодательства или законодательства о предпринимательской деятельности» [ILO, 2002, р. 122]^[21].

Сведения об официальном статусе предприятий не всегда доступны и, как правило, недостаточно надежны. В этих условиях заменителем информации об их регистрации может становиться (в силу лучшей доступности) информация о численности привлекаемых ими работников. (Данные по многим странам подтверждают, что среди микро– и микро-микропредприятий официально оформляют свою деятельность действительно лишь абсолютное меньшинство.) Этим объясняется, почему при определении границ неформального сектора как национальные статистические службы различных стран, так и независимые исследователи чаще всего используют в качестве операционального критерия именно величину действующих в экономике производственных единиц. Анализ базы данных МОТ о неформальной занятости, аккумулирующей информацию по 54 странам мира, показывает, что в начале 2000-х годов в 33-х из них статистические службы использовали в качестве критерия при выделении производственных единиц неформального сектора показатель численности персонала (иногда в сочетании с другими критериями) и лишь в 21-й – показатель регистрации (также иногда в сочетании с другими критериями) [ILO, 2002, р. 10].

При установлении демаркационной линии, разделяющей предприятия неформального и формального секторов, эксперты международных организаций рекомендуют исходить из численности наемных работников, равной пяти [CSO/India, 1999]. Однако эта рекомендация не получила всеобщего признания: от исследования к исследованию пороговая величина варьируется в широких пределах и может устанавливаться на уровне 10, 20 и даже больше человек. Как это способно отражаться на масштабах занятости в неформальном секторе, наглядно показывает опыт ряда стран Латинской Америки, перешедших от порога численности «менее 10 человек» к более низкому порогу «менее 5 человек». Этого чисто технического изменения было достаточно, чтобы доля занятых в неформальном секторе сократилась примерно на 10 п.п. [ILO, 2002а].

Резолюция 15-й МКСТ содержала также ряд важных пояснений, касавшихся некоторых промежуточных групп, с отнесением которых к формальному или неформальному секторам могут возникать затруднения. В частности, в ней отмечалось, что: 1) к неформальному сектору не следует относить лиц, занимающихся производством продукции в домашних хозяйствах исключительно для собственного потребления; 2) для специалистов (адвокатов, врачей, бухгалтеров и т. п.) критерии отнесения к тому или иному сектору должны быть теми же, что и для остальных профессиональных групп; 3) домашние работники должны выделяться в отдельную группу и желательно не включаться в число занятых в неформальном секторе (поскольку производимые ими услуги в отличие от тех, кто работает на предприятиях неформального сектора, не выносятся на рынок, а остаются внутри домохозяйств); 4) лица, занимающиеся несельскохозяйственной деятельностью, являются группой, по которой показатели «неформальности» должны рассчитываться в обязательном порядке (если оценки формируются по всему населению, ее необходимо выделять и показывать отдельно) [ILO, 1993].

На практике эти рекомендации выполняются далеко не всегда. Статистические службы некоторых стран причисляют к занятым в неформальном секторе также и лиц, производящих в ЛПХ продукцию только для собственного потребления; специалисты-индивидуалы часто квалифицируются как работающие в формальном, а не в неформальном секторе (на том основании, что большинство из них имеют лицензии на занятие соответствующей профессиональной деятельностью и платят налоги, по крайней мере, с части получаемых ими доходов); нередко к неформальному сектору приписывают также домашних работников; в одних странах численность занятых в нем рассчитывается для всего, в других – только для городского населения, в одних – с учетом несельскохозяйственной занятости, в других – без ее учета, и т. д.^[22] Естественно, что введение любых дополнительных критериев (отраслевых, профессиональных, иных) способно существенно менять оценки масштабов занятости в неформальном секторе.

За первоначальным подходом МОТ закрепилось название «производственного» (productivity approach),