Глава 2 Российское государство в новой истории

2. 1. Временная российская республика (февраль 1917 – январь 1918)

Время с февраля 1917 (свержение монархии) по январь 1918 года (разгон Всероссийского учредительного собрания) традиционно характеризуется как период двоевластия. Описание данного отрезка отечественной истории строилось на основе советских идеологических штампов и стереотипов. При этом большинство упреков и обвинений было направлено исключительно в адрес российских парламентских учреждений и демократических выборных процедур. Какими только эпитетами они не награждались! Между тем за эти несколько месяцев Россия совершила подлинный прорыв в осмыслении своей государственности и перспектив демократического развития. Конституционные наработки Временного правительства в области республиканского государственного обустройства России, разделения исполнительной и законодательной ветвей власти, использования процедуры свободных выборов создали предпосылки для легитимации новых государственных учреждений и перехода России к республиканской форме правления.

Катализатором этих реформ стало объединение усилий всех партий по выборам Всероссийского учредительного собрания. Ведь формально его созыв не только подводил черту в развитии монархии в России, но и впервые создавал условия для конституирования подлинных парламентских учреждений. Это тем более важно отметить сегодня, когда роль самостоятельного и независимого парламента в России вновь подвергнута сомнению. Подлинный смысл работы по созыву Всероссийского учредительного собрания состоял вовсе не в навязывании «буржуазных» парламентских порядков, как это утверждалось долгие годы большевиками, а в попытке мирной трансформации российской монархии в республику и поиске оптимальной модели взаимоотношений представительных и исполнительных структур власти. При этом процесс народного волеизъявления на выборах Всероссийского учредительного собрания был прежде всего направлен на сохранение целостности российской государственности, ее перевод на республиканскую систему организации государственной власти при передаче всей полноты власти от монарха российским гражданам.

После вынужденного отречения от престола императора Николая II (2 марта 1917 года) страна объективно оказалась перед выбором дальнейшего пути развития. Важно, что экс-император предписал преемникам «править делами государства в полном и нерушимом единении с представителями народа в законодательных учреждениях на тех началах, какие будут ими установлены»^[18]. Это предписание адресовалось не столько рядовым подданным Российской империи, сколько основным политическим силам страны. Пожалуй, наиболее неудобным оно оказалось для сторонников конституционной монархии, так как в нем акцент делался на необходимости не просто существенного обновления всей системы российской власти, но и ее новой легитимации на основе всенародного волеизъявления. Именно поэтому прежняя сословная Государственная дума, избиравшаяся на основе невсеобщего и неравного избирательного права, не осмелилась переступить через царский указ о ее роспуске и открыто заявить о преемственности власти. Великий князь Михаил, отказавшийся принять престол, также призвал подчиниться воле «великого народа нашего, которому надлежит всенародным голосованием, через представителей своих в Учредительном собрании установить образ правления и новые основные законы государства Российского»^[19].

В процитированных документах подчеркивалось, что подлинным источником государственной власти является российский народ, а Учредительное собрание, избранное посредством всенародных выборов, должно конституировать, оформить эту власть. Таким образом, последние из русских царей, отрекаясь и отказываясь от престола, возвращали власть ее подлинному обладателю – народу, гражданам России. В этом была своя историческая закономерность. Ведь первого Романова – Михаила – также возвела на трон воля «Совета всея русской земли» (земского собора). Поэтому царская власть в России на протяжении многих столетий имела не меньшую легитимность, чем иные монархии Европы. Обращает на себя внимание сам тон последних царских указов, их желание вернуть российскую государственность не только в конституционное, но и в правовое русло. Конечно, российские императоры сделали это с большим опозданием по сравнению с той же Европой. Однако с правовой точки зрения они приняли ответственное решение.

Образовавшийся в результате отречения царя вакуум верховной власти был крайне опасен для страны, находившейся в состоянии войны. Поэтому в результате переговоров исполкома Петросовета и Временного комитета Государственной думы, которые имели хоть какую-то общественную поддержку, было сформировано Временное правительство, а также в самом общем виде определен правовой статус Всероссийского учредительного собрания. Сегодня сложно однозначно оценивать легитимность Временного правительства. Уже из его названия и персонального состава (а Временное правительство было полностью сформировано из депутатов распущенной царем Государственной думы) понятен его временный и переходный характер. Гораздо более значимы контуры политико-правового статуса Всероссийского учредительного собрания, его место и роль в легитимации новой республиканской российской государственности.

По соглашению Временного комитета Государственной думы и Петросовета вся работа по созыву Учредительного собрания строилась на основе трех принципов: выборы в Учредительное собрание должны проводиться всеобщим свободным голосованием («общенародная воля»); к исключительной прерогативе Учредительного собрания должно относиться решение главных вопросов государственной жизни и определение формы правления («непредрешение»); только само Учредительное собрание правомочно определять круг и границы своих задач («хозяин Земли русской»)^[20]. Важно подчеркнуть, что эти принципы устраивали все основные политические силы, что послужило залогом их совместной работы по подготовке выборов Всероссийского учредительного собрания и тех документов, которые должны были быть представлены на его рассмотрение. Для выработки правовых актов было создано Юридическое совещание, которое разрабатывало Положение о выборах в Учредительное собрание, проект российской Конституции и другие документы.

Всероссийское учредительное собрание, по определению Юридического совещания, обладало всей полнотой учредительной власти. Его деятельность должна была ограничиться лишь принятием Конституции. Предложения о придании ему функций конвента, то есть чрезвычайного революционного органа по образу Парижской коммуны, совмещающего функции законодательной и исполнительной власти, были отвергнуты. Юридическое совещание посчитало, что это «может привес ти к самому безудержному деспотизму»^[21].

В качестве образца для будущей государственной модели России была избрана Третья республика, установленная во Франции в 1871–1873 годах сразу после разгрома Парижской коммуны^[22]. Это была республика смешанного парламентско-президентского типа, с временным президентом как главой верховной исполнительной власти, избираемым Учредительным собранием. Таким образом, авторы проектов нового устройства российской власти не решились пойти по пути всенародного избрания президента Российской республики, предусмотрев лишь процедуру его избрания Всероссийским учредительным собранием путем тайного голосования. Очевидно, это было сделано из опасений того, что всенародно избранный президент нарушит только что начавший формироваться баланс законодательной и исполнительной ветвей власти. Сыграло свою роль и то обстоятельство, что большинство депутатов Государственной думы, вошедших в состав Временного правительства, были заинтересованы в конструировании классического парламента.

В частности, предусматривалось формирование двухпалатного парламента, что должно было придать бо́льшую устойчивость законодательной власти. При этом механизм формирования верхней палаты не предусматривал прямых выборов. Здесь за основу было взято представительство местностей. Члены верхней палаты должны были избираться в административных учреждениях территорий, в том числе и органами местного самоуправления (губернскими, земскими собраниями) и думами городов. Таким образом, предусматривалась система косвенных выборов верхней палаты. Нижняя палата Государственной думы должна была формироваться по партийным спискам на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Скорее всего, в основу разработки избирательного законодательства был бы положен опыт проведения выборов Учредительного собрания.

Подчеркнем, что эти наработки Юридического совещания должны были стать лишь основой для последующего более детального их обсуждения и принятия самим Учредительным собранием. Однако уже в них видно четкое желание пересадить на почву российской государственности европейский опыт. При этом видно и намерение сохранить твердую исполнительную власть, а вместе с ней и управляемость страной. Эти документы и сегодня представляют несомненный интерес с точки зрения совершенствования механизма формирования палат российского парламента – Государственной Думы и Совета Федерации. Ибо приходится констатировать, что сегодняшние правовые основы их формирования по своему качеству уступают наработкам столетней давности.

Памятником права, представляющим интерес и в сегодняшние дни, является Положение о выборах в Учредительное собрание. Этот документ гарантировал не только высокий представительный характер данного органа, но и впервые предусматривал участие в выборах на конкурентной основе российских политических партий. Временное правительство впервые в России проводило выборы представительного органа на основе всеобщего, равного, прямого и тайного волеизъявления, обеспечивая участие в выборах не только гражданского населения, но также лиц, входящих в состав армии и флота. Правительство впервые предоставляло избирательное право населению страны независимо от пола, национальности и вероисповедания. Все это свидетельствовало о новых атрибутах российской государственности, которая постепенно приобретала республиканские формы.

1 сентября 1917 года Временное правительство официально оформило установление в России республиканского строя. Были отменены все прежние чины и звания. Российские подданные стали гражданами России. При выборах предусматривалось применение пропорциональной системы, при которой голосование осуществлялось только за один из списков кандидатов целиком, без возможности отвода неприемлемых кандидатур.

Согласно Положению о выборах, в каждой губернии, как правило, образовывался один многомандатный избирательный округ. Число мандатов в каждом избирательном округе колебалось в зависимости от численности избирателей от одного до нескольких десятков. Характерно, что при обсуждении этого вопроса был отвергнут вариант, предусматривавший образование единого многомандатного округа, охватывавшего всю территорию страны. Разработчики проекта обоснованно считали, что единый избирательный округ обесценивает преимущества списочного голосования, так как избиратели потеряют связь со своими избранниками.

Особо следует отметить порядок формирования системы избирательных комиссий, в которую входили Всероссийская, окружные, столичные, уездные и городские по делам о выборах в Учредительное собрание комиссии, а также участковые избирательные комиссии.

В состав Всероссийской по делам о выборах в Учредительное собрание комиссии входили председатель, назначавшийся Временным правительством, и пятнадцать членов с решающим голосом, назначавшихся Временным правительством по представлению Особого совещания – профессионального юридического органа, готовившего проект Положения о выборах в Учредительное собрание. Столь же высокие профессиональные требования предъявлялись и к комплектованию нижестоящих избирательных комиссий. Они также укомплектовывались высококвалифицированными юристами и судейскими работниками.

Так, окружные по делам о выборах в Учредительное собрание комиссии образовывались в каждом избирательном округе во главе с председателем губернского (областного) земского собрания или его заместителя. В комиссии включались товарищ председателя окружного суда по административному отделению или его заместитель, два члена, избранные городской управой губернского (областного) города, и два члена, избранные губернской (областной) земской управой. В состав комиссий на правах членов входили также по одному лицу от каждой группы избирателей, заявившей кандидатские списки. На окружные комиссии возлагалась обязанность контролировать деятельность нижестоящих комиссий.

Уездные по делам о выборах в Учредительное собрание комиссии возглавлял административный судья. В состав комиссий входили два мировых судьи, избранные мировым съездом или заменяющим его учреждением, два члена, избранные уездной земской управой, и два члена, избранные местной городской управой. В комиссии на правах членов также входили по одному лицу от групп избирателей, заявивших список кандидатов.

В губернских (областных) городах и городах с населением свыше пятидесяти тысяч жителей образовывались особые городские по делам о выборах в Учредительное собрание комиссии. Эти комиссии состояли из председателя – члена окружного суда, двух мировых судей, избранных мировым съездом либо заменяющим его учреждением, и четырех членов, избранных местной городской управой. Участковые избирательные комиссии состояли из председателя, секретаря и двух членов, избираемых городской, поселковой или волостной земской управой. На комиссии возлагался прием и первоначальный подсчет избирательных записок на избирательном участке.

Столь профессиональный порядок формирования состава избирательных комиссий, по замыслу организаторов, был призван гарантировать не только их независимость, но также законность выборов и представительность избираемого органа. Как показало дальнейшее развитие событий, это оказалось вовсе не лишним. Даже силовой захват большевиками власти в столицах не смог нарушить работу системы избирательных комиссий по всей стране.

Порядок выдвижения кандидатов отличался простотой и доступностью для граждан. Списки кандидатов выдвигались и заявлялись окружной избирательной комиссии группами избирателей не позднее чем за тридцать дней до дня выборов. Каждый такой список должен был быть собственноручно подписан не менее чем ста избирателями данного округа. Избиратель имел право подписать только один кандидатский список. Число предлагаемых в списке кандидатов могло быть меньше числа мандатов в избирательном округе и не должно было превышать указанного числа более чем наполовину. Один и тот же кандидат мог быть выставлен в нескольких избирательных округах, но не более чем в пяти. Внесение кандидата в разные списки по одному и тому же избирательному округу не допускалось. Группы избирателей, заявившие кандидатские списки, могли не позднее чем за пятнадцать дней до дня выборов подать в окружную комиссию по делам о выборах заявление о соединении предлагаемых ими кандидатских списков. Эти заявления подписывались представителями всех объединяющихся групп.