§ 2. Правовые предписания как средства борьбы с коррупцией

При исследовании правовых средств противодействия коррупции в центре внимания находятся прежде всего нормативные правовые предписания, регламентирующие приемы, способы противодействия коррупционным отношениям в общественно-государственной сфере и определяющие права, обязанности и ответственность их участников. Именно в них сосредоточен основной нормативно-властный потенциал борьбы с коррупцией, с которым соотносятся все юридические технологии и инструменты, способствующие предупреждению коррупционной деятельности и снижению ее негативных последствий.

Антикоррупционные нормативно-правовые установления, с одной стороны, выступают главной основой противодействия коррупционным проявлениям в государстве. С другой стороны, такие установления сами производны от проводимой антикоррупционной политики, которая, представляя собой неотъемлемую составную часть современной государственно-правовой политики, является одним из основных направлений обеспечения национальной безопасности государства в современных условиях (как следует из Концепции национальной безопасности, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300).

Государственная антикоррупционная политика заключается в комплексной разработке и осуществлении разносторонних и последовательных правовых и неправовых (политических, организационно-технических, финансово-экономических) мер по устранению или минимизации причин и условий, порождающих коррупцию в разных сферах жизнедеятельности. Необходимость проведения такой политики обусловлена тем, что современное состояние коррупции в России достигло размеров, угрожающих эффективному финансово-экономическому развитию и внутриполитической стабильности и оказывает негативное влияние на состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Как отмечалось, коррупционные угрозы, проявляющиеся во всех сферах экономической деятельности и управления, наиболее опасны и приобрели черты системной угрозы экономической безопасности государств.^[25] Россия остается одной из самых коррумпированно-развитых стран в мире: в рейтинге восприятия коррупции в странах мира, ежегодно составляемом Transparency International, Россия в 2010 г. заняла 154-место, спустившись со 146-го. Среди 28 крупнейших стран мира в ноябре 2011 г. российские показатели коррупции упали на самый низкий уровень с 2007 г.^[26]

При этом тенденция последовательного воплощения в законодательстве линии противодействия коррупции обозначилась сравнительно недавно, когда стали создаваться правовые предпосылки для коренного изменения ситуации в области сопротивления масштабным проявлениям коррупции и антиобщественным действиям связанной с ней преступности. Следует отметить, что Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» впервые был определен круг источников правового регулирования, содержащих нормы по противодействию коррупции: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты. По своим целям и задачам для антикоррупционного регулирования данные правовые акты имеют существенные различия.

Следует отметить, что значение коррупции как разрушительного для развития государства и общества явления вытекает в первую очередь из конституционных норм. Так, перечисленные Конституцией России социально-правовые блага (верховенство закона, демократия, права и свободы человека, принципы надлежащего государственного управления, равенства, социальной справедливости, конкуренции, экономического развития и др.) относятся к конституционно-ценностным основам. Данные основы призваны содействовать укреплению Россией статуса правового демократического государства, в связи с чем коррупционным правонарушениям придается статус особо опасных деяний.

В российское правовое пространство весьма активно внедряются международно-правовые стандарты на основании ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью российской правовой системы. Россия в числе первых подписала Конвенцию ООН против коррупции, принятую Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г., и ратифицировала ее в 2006 г. К целям данной Конвенции отнесены: содействие принятию и укрепление мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней; поощрение, облегчение и поддержка международного сотрудничества и технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе принятии мер по возвращению активов; поощрение честности и неподкупности, ответственности, а также надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом. Россией также были подписаны и ратифицированы иные важные международные акты: Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок 1997 г., Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г., Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. и протоколы к ней и взяты другие международные обязательства в области противодействия коррупции. Весьма значимое влияние на развитие антикоррупционного законодательства оказывают Кодекс ООН поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка 1979 г., Международный кодекс поведения государственных должностных лиц ООН 1997 г., Модельный кодекс поведения государственных служащих Совета Европы 2000 г. Современная антикоррупционная стратегия России должна в полной мере учитывать все взятые страной на себя международные обязательства в области противодействия коррупции. В этой связи актуальна проблема согласования отечественного антикоррупционного законодательства с международно-признанными нормами борьбы с этим явлением. В целях гармонизации российского законодательства с международными стандартами целесообразно дополнительно проработать вопрос о присоединении России к Конвенции Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций (1997 г.) и Конвенции Совета Европы «О гражданско-правовой ответственности за коррупцию» (1999 г.).^[27]

Концептуальные начала противодействия коррупции в России определены программно-целевыми правовыми актами. Задача внедрения эффективных механизмов противодействия коррупции была поставлена в 2005 г. в рамках Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р. С момента принятия Указа Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции» и Национального плана противодействия коррупции на 2010–2011 гг., утвержденного Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. № Пр-1568, ставшего на тот период правовой основой национальной антикоррупционной стратегии в России, антикоррупционная функция государства включается в число его базовых направлений активности. В Национальном плане противодействия коррупции было констатировано, что в Российской Федерации в основном сформированы и функционируют правовая и организационная основы противодействия коррупции. Исходя из этого плана, можно было заключить, что противодействие коррупции, охватывая федеральный, региональный, муниципальный уровни, должно последовательно реализовываться федеральными органами государственной власти, иными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами в целях устранения коренных причин коррупции в общественно-государственной жизни. Данный план утратил силу в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012–2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции». При этом отметим, что весьма важным стало принятие Указа Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции», согласно которому Президент Российской Федерации устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, в области противодействия коррупции.

На основании установленных концептуальных правовых основ противодействия коррупции к настоящему времени принят целый блок антикоррупционных федеральных правовых актов, среди которых особую значимость имеет Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – Федеральный закон № 273-ФЗ), который стал важнейшим системообразующим антикоррупционным нормативно-правовым актом. Соответствующий закон унифицирует правовой механизм борьбы с коррупцией, придавая правовому порядку в данной сфере большую системность и определяя логическое развитие законодательства о противодействии коррупции.

Федеральным законом № 273-ФЗ впервые было дано комплексное легальное определение того, что следует понимать под антикоррупционной деятельностью. В этой связи согласно закону противодействие коррупции – деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Весьма важным стало подробное закрепление в данном федеральном законе основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции (ст. 7), хотя в то же время их максимально широкое закрепление достаточно дискуссионно. В числе таких направлений следует особо выделить:

проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции;

создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества;

принятие законодательных, административных и иных мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих, а также граждан к более активному участию в противодействии коррупции, на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению;

введение антикоррупционных стандартов, т. е. установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области;

унификация прав и ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных служащих, а также для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

обеспечение независимости средств массовой информации;

неукоснительное соблюдение принципов независимости судей и невмешательства в судебную деятельность;