Платежи, имеющие налоговую природу

До введения в действие ст. 13—15 НК РФ действовала система налогов и сборов, предусмотренная Законом РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». В последней действующей редакции указанный Закон устанавливал следующие виды налогов и сборов, которые можно отнести к природоресурсным платежам: платежи за пользование природными ресурсами, плата за пользование водными объектами, налог на добычу полезных ископаемых, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование водными биологическими ресурсами, лесной доход, земельный налог. Одновременно ст. 13—15 НК РФ предусматривалось установление акцизов на отдельные виды минерального сырья, налога на пользование недрами, налога на воспроизводство минерально-сырьевой базы, налога на дополнительный доход от добычи углеводородов, сбора за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами, лесного налога, водного налога, экологического налога, земельного налога, системы налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции. Однако в такой редакции названные статьи НК РФ так и не вступили в силу.

Именно в этот период было наибольшее количество споров по поводу правовой природы того или иного платежа. Судебная практика была крайне противоречивой. Такое положение было связано с неопределенностью правового регулирования, с отсутствием четких формулировок, терминологии и принципов регулирования. Часть 1 НК РФ уже устанавливала основные начала законодательства о налогах и сборах, однако они еще не действовали в полной мере, т. к. некоторые статьи не были еще введены в действие, другие же были декларативными. Тогда в научной литературе на основе правовых позиций КС РФ были предложены критерии разграничения налоговых и неналоговых платежей. Неналоговые платежи должны иметь определенную специфику, обусловленную их объектом, не отвечать признакам индивидуальной безвозмездности. Возникновение обязанности уплаты неналогового платежа основано на свободе выбора, а обязанность уплаты обусловлена дополнительными затратами публичной власти, возникающими в связи с получением плательщиком соответствующего блага. При этом последствием неуплаты является не принудительное изъятие соответствующих денежных средств, а отказ в оказании соответствующей услуги^[5]. Данные критерии, представляется, не носят универсального характера и не могут разграничить сборы, предусмотренные НК РФ, и неналоговые платежи.

Ситуация стала меняться, когда НК РФ полностью вступил в силу. С этого момента появилась возможность применять четкий критерий разграничения налогов и платежей, имеющих неналоговую природу. Уже отмечалось особое значение принципа, приведенного в п. 5 ст. 3 НК РФ: никто не обязан уплачивать какой-либо платеж, обладающий признаками налога и сбора, но не предусмотренный НК РФ, следовательно, не имеющий правовую природу налогов.

Статьи 13—15 НК РФ, устанавливающие федеральные, региональные, местные налоги и сборы, были введены в действие со дня признания утратившим силу Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», т. е. с 1 января 2005 г. С этой даты начала действовать следующая система налогов и сборов, относящихся к природоресурсным платежам: федеральные налоги и сборы – налог на добычу полезных ископаемых, водный налог, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов; местные налоги и сборы – земельный налог. Предусмотрен также специальный налоговый режим – система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции, в соответствии с которым инвестор уплачивает только часть налогов и сборов.

Таким образом, только перечисленные виды природоресурсных платежей являются по правовой природе налогами.

Важнейшим правовым последствием данного вывода является распространение законодательства о налогах и сборах на отношения, возникающие по поводу уплаты данных платежей. Налоговые органы вправе применять к плательщикам порядок принудительного взыскания, осуществлять меры налогового контроля, привлекать к ответственности согласно НК РФ.

Однако наибольшее количество споров в научной литературе и дел в судах вызвали иные платежи.

Платежи, имеющие неналоговую природу

Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» устанавливает следующую систему платежей при пользовании недрами: разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии; регулярные платежи за пользование недрами, плата за геологическую информацию о недрах, сбор за участие в конкурсе (аукционе), сбор за выдачу лицензий. Некоторые из указанных платежей имеют правовую природу сборов независимо от того, называется ли данный платеж «сбором» или нет. Как известно, главным отличительным признаком сборов является индивидуальная возмездность. Уплата сбора – одно из условий совершения определенных действий органами в отношении плательщика. Так, за пользование геологической информацией о недрах, полученной в результате государственного геологического изучения недр от федерального органа управления государственным фондом недр, взимается плата. Сбор за участие в конкурсе (аукционе) – одно из условий регистрации заявки. При выдаче лицензии также взимается сбор.

В случае его неуплаты к плательщику не будут применены меры принудительного взыскания, но «услуга» не будет оказана.

Регулярные платежи за пользование недрами имеют схожую правовую природу со сбором, но уплачиваются не однократно, а периодически (ежеквартально). Регулярные платежи взимаются за предоставление пользователям недр исключительных прав на поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, их разведку, геологическое изучение и оценку пригодности недр для строительства и эксплуатации сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Данные платежи также подлежат уплате за предоставление исключительных прав на строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, за исключением инженерных сооружений неглубокого залегания (до 5 м), используемых по целевому назначению.

Такая система платежей за пользование недрами действует с 1 января 2002 г., когда вступили в силу гл. 26 «Налог на добычу полезных ископаемых» НК РФ и изменения в разд. V Закона РФ «О недрах». Необходимо обратить внимание на изменения в системе лесных платежей в результате введения в действие нового Лесного кодекса РФ с 1 января 2007 г. До этой даты в соответствии с прежним кодексом к платежам за пользование лесным фондом относились лесные подати и арендная плата. Лесные подати взимались при краткосрочном пользовании участками лесного фонда, арендная плата – при аренде участков лесного фонда. В научной литературе не было сложившегося единого мнения по поводу правовой природы данных платежей. Некоторые авторы считали, что лесные подати обладают всеми признаками налога^[6]. Однако большинство исследователей признавали неналоговый характер лесных податей и арендной платы. Основными аргументами являлись следующие: во-первых, в НК РФ лесные подати не упоминались в системе налогов и сборов; во-вторых, ставки лесных податей устанавливались Правительством РФ, хотя все элементы налогообложения должны быть определены на законодательном уровне; в-третьих, обязанность арендатора вносить арендные платежи предусмотрена договором аренды и, следовательно, по своему содержанию является гражданско-правовой обязанностью; в-четвертых, размер арендной платы определялся также по договору, что недопустимо для налога или сбора; в-пятых, до изменений в структуре федерального закона о федеральном бюджете на очередной год лесные платежи относились к неналоговым доходам бюджета.^[7]

Согласно новому Лесному кодексу РФ за использование лесов вносится арендная плата или плата по договору купли-продажи лесных насаждений. Договор аренды лесного участка заключается в различных случаях на срок от года либо 10 лет до 49 лет. К договору аренды применяются соответствующие положения Гражданского кодекса РФ (ГК РФ), если иное не предусмотрено Лесным кодексом РФ. Размер арендной платы устанавливается на основе ее минимального размера, который определяется как произведение ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и объема их изъятия (при использовании с изъятием лесных ресурсов) либо как произведение ставки платы за единицу площади лесного участка и площади арендуемого лесного участка. При этом ставки платы утверждаются Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

По договору купли-продажи лесных насаждений осуществляется продажа лесных насаждений, расположенных на землях в государственной или муниципальной собственности. К такому договору применяются положения ГК РФ о договорах купли-продажи, если иное не установлено Лесным кодексом РФ. Интересным представляется положение ч. 5 его ст. 75, в соответствии с которым срок действия договора купли-продажи лесных насаждений не может превышать год. По общему правилу плата по договору купли-продажи определяется на основе минимального размера платы, рассчитанного как произведение ставки платы за единицу объема древесины и объема подлежащей заготовке древесины. Ставки платы устанавливаются также Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

Очевидно, что и арендная плата, и плата по договору купли-продажи являются по правовой природе гражданско-правовыми. Государство как собственник леса выступает стороной частноправового договора и предоставляет в пользование данный природный ресурс. Тот факт, что Лесной кодекс РФ специально указывает на применение к возникающим отношениям положений о договорах аренды или купли-продажи, свидетельствует о гражданско-правовой форме данных плат.

Водным и Земельным кодексами РФ предусматриваются платежи за пользование соответственно водными объектами и землей, находящимися в государственной или муниципальной собственности, схожие по правовой природе с лесными платежами. По договору водопользования одна сторона – исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления обязуется предоставить другой стороне – водопользователю водный объект или его часть в пользование за плату. К такому договору применяются положения об аренде, предусмотренные ГК РФ. В данном случае взимаемая плата является выплатой стороны по договору. При этом в ст. 18 Водного кодекса РФ указывается, что стороны договора несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее его исполнение в соответствии с гражданским законодательством. Помимо договора водопользования в случаях, определенных в ч. 2 ст. 11 Водного кодекса РФ, предусматривается принятие решений о предоставлении водного объекта в пользование.

Необходимо обратить внимание на то, что договор о водопользовании или решение о предоставлении водного объекта в пользование являются основанием для освобождения от уплаты водного налога (п. 2 ст. 333.8 НК РФ). Плательщиками водного налога признаются только организации и физические лица, осуществляющие специальное и (или) особое водопользование.

Земельный кодекс РФ предусматривает две формы платы за пользование землей: земельный налог и арендная плата, которая взимается за государственные и муниципальные земли, переданные в аренду. Порядок определения размера арендной платы устанавливается Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Данный платеж является гражданско-правовым.

Отдельно следует остановиться на проблеме правовой природы платы за негативное воздействие на окружающую среду. Достаточно длительный период данная плата рассматривалась как налоговый платеж. Еще в 2002 г. были судебные дела, в которых суд отмечал, что плата за негативное воздействие отвечает всем признакам налога, установленным в ст. 8 НК РФ: индивидуальная безвозмездность, обязательность, отчуждение денежных средств плательщика для финансирования государства. Тем не менее, суды признавали неправомерность взимания данного «налога», поскольку все элементы налогообложения утверждались постановлениями Правительства РФ, т. е. на подзаконном уровне, тогда как Конституция РФ и НК РФ требуют уплаты только законно принятых налогов, когда элементы налогообложения определяются федеральными законами.^[8]

Решение Верховного Суда РФ (ВС РФ) от 28 марта 2002 г. № ГКПИ 2002-178 признало незаконным (недействительным) постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 о порядке определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей среды. ВС РФ признал налоговую правовую природу платы за загрязнение. Основными аргументами было соответствие признакам налога и отнесение Федеральным законом от 15 августа 1996 г. №115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» в действовавшей на тот момент редакции и Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» платы за загрязнение к федеральным налогам. Согласно НК РФ налог считается установленным, если в федеральном законе определены все элементы налогообложения. В данном же случае они определялись оспариваемым постановлением Правительства РФ. В результате постановление № 632 было признано не соответствующим НК РФ и, следовательно, незаконным (недействительным).^[9]

Через некоторое время Правительство РФ обратилось в КС РФ с запросом о проверке конституционности постановления № 632. КС РФ указал, что плата за загрязнение взимается при осуществлении хозяйствующим субъектом такой деятельности, которая оказывает вредное воздействие на окружающую среду. Данная плата представляет собой форму возмещения экономического ущерба от такого воздействия. При этом негативное воздействие оказывается под контролем государства в пределах нормативов. Плата за загрязнение носит компенсационный характер и должна устанавливаться на основе принципа эквивалентности. Внесение платы является условием получения хозяйствующим субъектом права на осуществление деятельности, связанной с негативным воздействием. Таким образом, плата за загрязнение является индивидуально-возмездным платежом и в силу этого – сбором по правовой природе. В результате постановление Правительства РФ признано не противоречащим Конституции РФ и подлежащим применению.^[10]

Несколько позднее ВС РФ все-таки признал недействующим п. 2 постановления № 632, согласно которому Министерство экологии и природных ресурсов РФ принимало базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, т. е. фактически ставки сбора^[11]. Ставки были утверждены впоследствии постановлением Правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 344.

Таким образом, была признана неналоговая правовая природа платы за негативное воздействие на окружающую среду.

На данный момент природоресурсные платежи являются источником дохода бюджетов различных уровней. В статье 35 Бюджетного кодекса РФ установлен принцип общего (совокупного) покрытия расходов. Согласно этому принципу бюджетной системы РФ все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета не могут быть увязаны с определенными его расходами, за исключением доходов целевых бюджетных фондов. Таким образом, платежи за пользование природными ресурсами и плата за негативное воздействие, поступая в бюджет того или иного уровня, имеют нецелевой характер.

Вообще закрепление какого-либо платежа в форме налога подразумевает отсутствие целевой направленности данного платежа. Это связано прежде всего с главной функцией налога – фискальной, т. е. пополнения бюджета. Тем не менее, если ставить на первое место стимулирующую функцию природоресурсных платежей (целью которой является уменьшение экологически вредной активности), эффективность их взимания зависит от степени уменьшения поступления в бюджет. Иными словами, при снижении экологически вредной активности уменьшается база исчисления платежа и вследствие этого – поступления в бюджет. В этом случае взимание природоресурсного платежа можно признать эффективным. Однако вряд ли государство при взимании налога преследует такие цели. В результате природоресурсные платежи, являющиеся налогами, в первую очередь решают фискальные задачи.