§ 2. Роль государственного контроля в системе государственного управления

Представляется, что для того, чтобы максимально полно и всесторонне рассмотреть вопрос о роли контроля в качестве функции управленческой деятельности, необходимо исследовать и разграничить понятие функций органов государства и понятие функций государства.

Логика исследования убеждает нас в том, что правильно решить вопрос о функциях – значит, дать перспективу дальнейшего развития управленческой деятельности, сосредоточить внимание работников государственного контрольно-надзорного аппарата на главных, решающих участках работы, свести их к повседневной деятельности^[68].

Термин «функция» имеет множество толкований, и, как справедливо утверждает И. Л. Бачило, «…даже в специальной работе сложно учесть все отдельные точки зрения по вопросу определения функции и свести их воедино»^[69].

Непосредственно в юридической науке «функция» чаще употребляется в смысле «действие», «цель деятельности», «задача» и применяется к разнообразным объектам (функции государства, функции права и т. д.). Так, функция в теории государства и права означает направление, предмет деятельности того или иного политико-правового института, содержание этой деятельности, ее обеспечение. Именно в этом смысле говорится о функции государства, правительства, министерства, других государственных органов. Такое смысловое обилие во многом объясняет расхождения ученых-государствоведов в толковании понятия «функции государства», а также и «функции государственных органов», в том числе контрольных и надзорных органов.

В научной литературе обосновывается идея о том, что «функции как виды деятельности едины для всего государственного аппарата. Государственное управление выступает как множество конкретных действий. Это множество поддается теоретическому описанию лишь постольку, поскольку конкретные действия могут быть представлены как действия типичные, то есть обобщенные, объединяемые какими-либо общими свойствами в определенные группы, принадлежащие к определенным видам деятельности. Будучи отнесены к аппарату государственного управления, такие виды деятельности приобретают характер его функций»^[70].

Однако приведенное утверждение не бесспорно. Отдельные авторы научных работ по социальному управлению исследуют соотношение понятий «функция», «функция управления», «функция государства», «функция государственных органов», «функция органа управления», подразумевая под ними различные явления^[71].

Отнесение к функциям управления конкретных видов деятельности основывается также на использовании и некоторых других критериев. В частности, имеется утверждение о том, что критериями отнесения к функциям управления того или иного вида деятельности являются «непосредственная направленность данной деятельности на решение задач управления; невозможность осуществления без нее управления; сложность содержания, предполагающая возможность выделения ряда частных для конкретной функции подвидов управленческой деятельности; относительная их самостоятельность»^[72].

По мнению А. Ф. Смирнова, нет сомнения в том, что названные характеристики могут быть отнесены к критериям, определяющим виды деятельности как функции управления, но они слишком общие и не в полной мере помогают индивидуализировать различные виды управленческой деятельности^[73]. Конкретнее в этом смысле критерии, названные И. Л. Бачило: наличие соподчиненных субъекта и объекта системы управления; социально значимая цель их совместной деятельности; достижение известного результата; целенаправленность воздействия; организационно-правовая форма действий^[74].

Представляется, что любой вид целенаправленной деятельности могут характеризовать и одновременно индивидуализировать следующие показатели: цели и задачи, субъектно-объектный состав деятельности, ее содержание и результаты. По этим параметрам можно отличить не только функции управления от других видов целенаправленной деятельности, но и конкретизировать их.

Характеризуя функции управления, следует обратить внимание на их строго целевую направленность, в соответствии с которой каждой функции управления соответствует определенная система целей. Эта система целей должна составлять рациональную иерархическую структуру с выделением уровня и определенного места каждой подцели. Потеря целенаправленности свидетельствует о малой эффективности управленческой функции. А в итоге это может привести к потере управления.

Однако структура управленческой функции такова, что реализация составляющих ее элементов происходит не всегда с четким обозначением цели. Чем ближе к конкретным действиям, тем менее заметна цель или целесообразность действия. Чтобы не сделать ошибочного вывода о целесообразности тех или иных конкретных функций управления, необходимо иметь в виду следующую структуру функции: функция – > подфункция – > виды деятельности – > должности – > задания – > операции – > действия^[75].

Названная структура управленческих функций свидетельствует о том, что виды деятельности, составляющие функции управления, являются весьма сложными. При переходе от функции к действиям может происходить потеря целенаправленности, но в целом любая функция управления должна быть целенаправленной с установлением строгой иерархии целей. Говоря о целенаправленности управленческих функций, следует иметь в виду, что каждая из них, естественно, отличается своими, присущими только ей целями и задачами. Однако в совокупности все функции управления отражают главную организационную цель – достижение согласованности между управляющей и управляемой системами.

Представляется, что понятие «функция органов государственного контроля и надзора» можно сформулировать на основе теоретических выводов юридической науки об общем понятии «функции государства» и «функции государственного органа» в их взаимосвязях и взаимоотношениях. Для этого необходимо рассмотреть указанные уровни функций, которые, составляя определенную системную целостность, характеризуют деятельность государства.

В отечественной философской и юридической литературе, несмотря на значимость этой проблемы, не было выработано общепризнанного развернутого определения функций государства и их системы, хотя многочисленные мнения по этому вопросу в большинстве своем принципиально друг от друга не отличаются. Функции государства определяются как стороны в содержании его деятельности, как предметно-политическая характеристика той или иной стороны сущности государства в каждый данный период его развития^[76], как «социальное значение государства внутри и вне страны»^[77].

Наиболее распространенным в советский период являлось определение функций государства «как соответствующих его классовой сущности основных (важнейших) направлений деятельности государства по решению стоящих перед ним в тот или иной период задач»^[78]. Тем самым подчеркивались следующие наиболее существенные признаки, образующие в своей совокупности понятие функции государства:

1. В функциях государства воплощается и раскрывается его активная служебная роль как важнейшей части надстройки по отношению к базису, реализуется его разносторонняя практическая деятельность.

2. Функции государства – каждая в отдельности и их система – в тот или иной исторический период обусловливаются объективными потребностями развития общества. Функции государства возникают и развиваются сообразно его историческим задачам и целям, служат их комплексному претворению в жизнь. При этом государство выполняет свое социальное назначение посредством осуществления соответствующих ему функций. Последние представляют собой основные направления его деятельности. 3. В функциях государства проявляются и объективируются присущие ему особенности, закономерности его развития. Функции государства осуществляются прямо или опосредованно всей политической системой общества. Государство – основа политической системы общества – является главным и наиболее действенным орудием развития нашего общества. Российское государство получает материальную реальность в лице своего механизма, т. е. системы государственных органов, в процессе практической деятельности которого и происходит главным образом реализация государственных функций. Механизм государства есть главное средство осуществления его функций. В связи с этим возникает весьма важный и сложный вопрос о соотношении функций государства и функций его органов, решение которого дает ключ к пониманию функций контрольно-надзорных органов.

Как уже отмечалось, механизм государства определяется, формируется и развивается в соответствии с системой функций государства. Причем весь механизм, как и каждый государственный орган в отдельности, в той или иной мере участвует в выполнении функций государства. Вместе с тем в зависимости от своего назначения согласно принципам разделения труда отдельные органы или звенья государственного механизма могут быть связаны в большей степени с осуществлением отдельных функций.

Отмеченная взаимосвязь при осуществлении функций государства неизбежно ведет к взаимопроникновению и переплетению сфер деятельности государственных органов. Таким образом, происходит дифференциация функций по уровням системы. При этом на каждом этапе развития нашего государства важно определить тот оптимальный и объективно необходимый вариант распределения функций между органами, который бы обеспечил максимально эффективное функционирование государственного механизма. М. И. Пискотин отмечал, что многообразие функций и задач государства обусловливает и существование разветвленного аппарата для их реализации. В силу своего характера многие из этих функций не могут осуществляться полностью каким-либо одним органом. Более того, в выполнении таких функций, как экономические, культурно-воспитательные, в той или иной мере участвуют все органы государства. Чтобы их распределить между различными государственными органами, или, точнее говоря, детализировать, необходимо выделить в них более конкретные направления деятельности, своего рода подфункции. Они и становятся функциями отдельных государственных органов^[79].

Для правильного понимания такого соотношения функций государства и функций государственных органов необходимо учитывать ряд обстоятельств. Подобное расчленение (дробление) является неполным. Его нельзя рассматривать только как продолжение, конкретизацию функций государства, поскольку такая практика невольно порождает тезис о том, будто функция государства есть совокупность функций его органов. Эти понятия находятся в различных плоскостях: они обобщения разного порядка, поэтому можно говорить о конкретизации функций государства лишь в определенном смысле. Система функций государства не представляет собой простой суммы функций государственных органов. Это образование более высокого порядка, обладающее новыми интегрирующими, системными качествами, которые не сводятся к сумме свойств образующих ее компонентов. Функции могут иметь одинаковое наименование на разных уровнях системы, но на каждом из них функция приобретает качественную специфику как по содержанию, структуре, объему и правовому обеспечению, так и в организационных формах своего осуществления.

Следовательно, функции государственных органов – это не простое продолжение функций государства, а, во-первых, структурный элемент определенной системы функций государства и, во-вторых, способ выявления последних, поскольку реализация функций государства происходит в опосредованных формах, а именно в результате осуществления государственными органами непосредственно своих функций. При этом более правильно говорить об участии звена государственного аппарата в осуществлении функций государства. В свою очередь, функции органа проявляются в функциях его структурных подразделений, последние же – через функции конкретных исполнителей.

В этой связи справедливым является мнение А. И. Денисова о том, что от основных и иных функций государства следует отличать функции органов государства, т. е. реализацию компетенции, прав и обязанностей отдельных органов в соответствии с их местом и назначением в государственном механизме и в системе политической организации общества. В системе функций отдельных органов государства особенно значителен удельный вес и разнообразно содержание функции органов государственного управления^[80].

Признано, что функции государства – такие направления деятельности государства, в которых непосредственно выражается его сущность как социального явления. Функции государственных органов подобным качеством обладать не могут, в них сущность государства не получает непосредственного выражения. В функциях государственных органов раскрывается конкретная деятельность каждого отдельного звена в механизме государства. Функции же государства выступают как основные направления всей системы государственных органов. Тем не менее, функции государственных органов по своему содержанию подчинены функциям государства, их целям и требованиям, поэтому деятельность государственных органов должна быть строго согласована с функциями государства.

Таким образом, понятие функций государственных органов не тождественно понятию конкретных действий этих органов. Функции государственных органов стоят ближе к конкретной деятельности, нежели функции самого государства. Однако как ни близки функции государственных органов к их практической деятельности, эти понятия неравнозначны друг другу. Конкретные акции государственных органов означают осуществление их полномочий (компетенции), т. е. реализацию их функций, а не сами функции. Поэтому, когда в правовой литературе проблема соотношения функций государства и конкретных действий его органов трактуется в плане диалектики общего и особенного, она, как представляется, не имеет прямого отношения к функциям государственных органов. Из этого вытекает, что функции государственных органов являются понятием общим по отношению к их практическим действиям. Однако оно более конкретно по сравнению с понятием функций государства.

Итак, мы отмечали то, что можно сформулировать два существенных признака понятия функций государства: их связь, во-первых, с сущностью государства и, во-вторых, с его деятельностью. Мы также говорили, что государство осуществляет свои функции при помощи всей системы государственного механизма. Однако такого рода связь между функциями государства и его органов не является абсолютной и единственной. Как генеральная связь, она предполагает, что часть государственного механизма или группа органов бывает преимущественно связана с определенными функциями государства. Определенная основная функция не тождественна задаче того или иного органа соответствующего государства, хотя это не исключает того, что некоторые органы государства непосредственно и в большей степени, чем другие государственные органы, содействуют осуществлению какой-то одной определенной функции.

Говоря о том, можно ли вообще определить количество функций государственного управления, известный французский ученый Б. Гурней отвечает отрицательно. Это, по его мнению, зависит от используемого метода анализа; каждая функция в процессе все более детального рассмотрения может быть расчленена на несколько подфункций, а те, в свою очередь – на элементарные действия и т. д. Таким образом, можно построить настоящую «пирамиду функций», вершину которой составляют широкие по объему понятия, а по мере того, как мы опускаемся к ее основанию, они становятся все более определенными, соответствующими все более и более узким задачам^[81].

А. Б. Венгеров считает, что в научных и практических целях функции государства могут быть классифицированы по разным критериям. По времени действия они делятся на постоянные, осуществляемые государством на всех этапах его существования, и временные, появление которых вызвано специфическими условиями общественного развития, а прекращение – их исчезновением. По сферам политической направленности (внутренняя и внешняя политика) функции государства подразделяются на внутренние, представляющие его деятельность внутри страны, определяющие его роль в жизни данного общества, и внешние – деятельность за ее пределами, в которой проявляется роль государства во взаимоотношениях с другими государствами^[82]. Внутренние и внешние функции любого государства тесно связаны, поскольку внешняя политика, определяющая линию поведения с другими государствами, во многом зависит от внутренних условий существования данного государства. По сферам общественной жизни функции государства могут быть разделены на экономические, социальные, политические и осуществляемые в духовной сфере.

Наиболее распространенной является классификация функций по содержанию выполняемых работ. По этому признаку различаются общие функции управления в целом и отдельными ее звеньями; специальные функции управления, обеспечивающие организующее воздействие на отдельные сферы социальной деятельности, что способствует выполнению различных видов работ в этих сферах; обеспечивающие (вспомогательные) функции управления, обслуживающие процессы реализации общих и специальных функций.

В последние годы наблюдается подход к исследованию состава функций, и мы с ним согласны, не с точки зрения конкретного перечисления, а путем обобщенного их выражения. Это позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на различную дифференциацию групп функций управления, существуют наиболее общие группы функций и что группировка этих функций совпадает со структурой системы управления.

Для объективности следовало бы заметить, что некоторые авторы уже существующие классификации пытаются перегруппиро вать по новым признакам. Так, В. З. Малков и В. З. Веселый пишут: «Управление, как любая сознательная деятельность, включает в себя элементы познания и преобразования действительности. Преобладание тех или иных названных элементов в функциях управления является основанием для классификации последних. Такой подход позволяет выделить познавательно-программирующие (прогнозирование, планирование) и организационно-регулирующие (организация, регулирование, контроль) функции»^[83].

Множество классификаций функций управления тем не менее позволяет сформировать представление о наиболее признанных. В этой связи следует отметить, что функции управления могут быть общими и специальными (конкретными).

К общим функциям управления относятся такие виды управленческой деятельности, которые обязательны для успешной работы любой системы управления. К ним относятся: планирование, организация, координация, мотивация (стимулирование), контроль, включающий учет и анализ^[84]. При этом количество общих функций управления может быть несколько иным. К числу общих функций управления нередко, например, относят аналитическую работу, прогнозирование, регулирование, руководство, проверку исполнения. Однако по существу это не меняет характер работы по управлению любой организационной системы.

В зависимости от сферы применения различаются функции общие, свойственные всей управленческой системе, и особенные, распространяющиеся лишь на отдельные звенья, элементы социальных отношений. Контроль входит в число общих функций управления. Как общей функции управления ему присущи признаки обособленности, самостоятельности, однородности и особой целенаправленности данного вида управленческой деятельности.

Как видим, в научной литературе вопросам функционального содержания управления уделяется много внимания. Причем при некотором разнообразии, существующем при определении числа и характеристике функций управления, наблюдается полное единодушие по поводу отнесения к ним функции контроля^[85].

Функции государственного управления взаимосвязаны, тесно соприкасаются, «заходят» друг на друга, переплетаются и накладываются одна на другую, образуя порой сложные комплек сы. Можно, например, планировать и координировать контроль, регулировать планирование и учет, организовывать анализ и т. д.^[86]