Правовая позиция Конституционного Суда не потребует преодоления и не вызовет полемику, если она в одном содержит прямой запрет, а в остальном допускает дискрецию законодателя. Так, Конституционный Суд в Постановлении от 27 апреля 2001 г. № 7-П указал (см. также Постановление Конституционного Суда от 24 июня 2009 г. № П-П), что Конституция Российской Федерации закрепляет в ст. 49 презумпцию невиновности, т. е. возлагает обязанность по доказыванию вины в совершении противоправного деяния на соответствующие государственные органы, применительно к сфере уголовной ответственности. В процессе правового регулирования других видов юридической ответственности законодатель вправе решать вопрос о распределении бремени доказывания вины иным образом, учитывая особенности соответствующих отношений и субъектов этих отношений (в частности, предприятий, учреждений, организаций и лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью). Особенность приведенного решения Суда и техники его реализации в том, что оно будет учитываться многократно – всякий раз, когда встанет вопрос о бремени доказывания вины.

Во всех отношениях заслуживает внимания Постановление Конституционного Суда от 14 мая 2009 г. № 8-П. Во-первых, оно, как и проанализированное выше, «долгоиграющее», во-вторых, по очень важному вопросу в Постановлении делается ссылка на позицию судей, содержащуюся в Определении Конституционного Суда. «В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, приведенной в Определении от 5 июля 2005 года № 289-0, прямое указание Федерального закона на конкретный орган или уровень власти, на который возлагается реализация полномочий, предусмотренных данным федеральным законом, обязывает именно этот орган или уровень власти реализовать предоставленные полномочия. По смыслу приведенной правовой позиции, Правительство Российской Федерации, которое в силу статьи 115 (ч. 1) Конституции Российской Федерации издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации, действуя в рамках полномочий, делегированных ему федеральным законом, не вправе самостоятельно, на основе собственного решения передавать реализацию этих полномочий или их части другим органам публичной власти. В свою очередь, федеральный законодатель, если он допускает возможность такой передачи, должен прямо указать на это при определении порядка осуществления Правительством Российской Федерации возлагаемых на него полномочий». Примечательно цитируемое решение еще и тем, что Конституционный Суд посчитал необходимым отсрочить исполнение своего решения, с тем чтобы законодатель имел возможность внести необходимые изменения в правовое регулирование, а заинтересованные субъекты – адаптироваться к новым условиям правового регулирования. Но это уже скорее относится к технике вынесения решений Конституционного Суда.

Соответствующие обращения к законодателю содержатся не только в постановлениях Конституционного Суда, но и в так называемых «определениях с позитивным содержанием». Фактически они мало чем отличаются от постановлений, если не считать процедуру их принятия.

С 2000 по 2009 годы Конституционным Судом было принято свыше 420 определений «с позитивным содержанием», разрешающих по существу вопросы, поставленные в обращениях. Из них 331 (78 %) определение было опубликовано^[31].

Среди неопубликованных определений выделяются:

определения, в которых выявляется конституционно-правовой смысл нормы^[32];

определения, в которых констатируется несоответствие Конституции Российской Федерации проверяемых положений аналогичных тем, которые ранее были признаны неконституционными^[33];

определения, в которых содержится обращение к органам законодательной или исполнительной власти Российской Федерации или органам государственной власти субъектов Российской Федерации^[34];

определения, в которых предусматривается возможность пересмотра дел заявителей^[35].

Анализ определений «с позитивным содержанием» показывает, что часто в них, подобно постановлениям Конституционного Суда, содержатся указания или рекомендации законодателю (федеральному или субъекта РФ), а иногда и органам исполнительной власти (Правительству РФ или органу исполнительной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления на необходимость внесения изменений в оспариваемый нормативный акт или на обязанность осуществить надлежащее правовое регулирование, а в некоторых случаях устанавливается срок для внесения изменений^[36].

Иногда в определениях «с позитивным содержанием» Конституционный Суд прямо восполняет пробел в законодательном регулировании, указывая правоприменителю конкретный способ замещения отсутствующей нормы. Например, в Определении Конституционного Суда от 4 апреля 2006 г. № 113-O указано: «Впредь до законодательного урегулирования в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях пределов и оснований проверки, полномочий судей суда надзорной инстанции, сроков для обжалования (опротестования) вступившего в законную силу судебного акта и порядка рассмотрения жалобы (протеста) в суде надзорной инстанции судам общей юрисдикции при разрешении соответствующих вопросов надлежит руководствоваться положениями главы 36 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации».

В некоторых определениях Конституционный Суд, констатируя отсутствие надлежащего правового регулирования, обязывает соответствующие органы власти осуществить нормативное регулирование с учетом требований федерального законодательства и выработанных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации^[37].

Среди определений «с позитивным содержанием» часто встречаются те, в которых норма признается не соответствующей Конституции Российской Федерации, будучи аналогичной другой норме, ранее признанной неконституционной. При этом помимо оспариваемых норм, признаваемых не соответствующими Конституции Российской Федерации по аналогии, Конституционный Суд констатирует также неконституционность всех аналогичных норм, не являющихся предметом рассмотрения в рамках конкретной жалобы. Более того, есть Определение, в котором Конституционный Суд признал норму не соответствующей Конституции Российской Федерации не по аналогии, а в отсутствие ранее принятого постановления^[38].

Определения «с позитивным содержанием», в которых выявляется конституционно-правовой смысл нормы, также иногда содержат указание на обязательность применения выявленного смысла к аналогичным нормам, содержащимся в других нормативных актах. Такое толкование может содержаться как в мотивировочной, так и в резолютивной части определения. Значительная часть определений, в которых выявляется конституционно-правовой смысл нормы, содержат в резолютивной части указание на возможность пересмотра дела заявителя.

Что касается самой возможности пересмотра дел заявителей, предусматриваемой в определениях «с позитивным содержанием», то с точки зрения техники последующего учета позиций Конституционного Суда следует поддержать формулировку, которая встречается в отдельных решениях: «Защита нарушенных прав заявителя должна быть осуществлена в предусмотренных законодательством процедурах». Эта формула отвечает принципу разделения властей и распределению властных полномочий.

Представляется, что в интересах полной определенности в части реализации решения желательно, чтобы всякий раз об этом содержалось указание в резолютивной части Определения. Однако вопрос нуждается в дополнительном исследовании как по отношению к Постановлениям, так и по отношению к Определениям с позитивным содержанием.

Как убеждаемся, необходим тщательный учет «определений с позитивным содержанием», учет содержащихся в них позиций и апелляций к законодателю. Техника учета та же, что и в отношении постановлений. Однако законодатель может преодолеть выраженную в определении позицию судей путем обращения в Конституционный Суд на предмет публичного рассмотрения вопроса и вынесения по делу постановления.

Законодательный процесс вообще и законодательный процесс по исполнению решений Конституционного Суда соотносятся между собой как общее и особенное. Поэтому было бы неправильно игнорировать общие принципы законодательной деятельности, нарушать общие принципиальные нормы, регулирующие этот вид государственной деятельности. К примеру, взять, да и проигнорировать перечень субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, взять, да и рассматривать предложения Конституционного Суда о принятии каких либо норм в качестве законодательной инициативы. Нет. Такого рода отступления от закона чреваты серьезными последствиями для конституционной законности и правопорядка. В то же время можно обосновать, например, принятие закона о внесении изменений в законодательство сразу в трех чтениях, если это суть воспроизведение позиции Конституционного Суда и ничего более. В качестве особенностей законодательного процесса по реализации решений Конституционного Суда могло бы быть закрепление обязательного участия комитета по государственному строительству при прохождении соответствующего законопроекта, какого бы профиля тот не был, имея в виду и содоклад данного комитета. Обязательным представляется участие и того комитета, который вел закон, признанный неконституционным. Здесь же следует подчеркнуть исключение возможности участия в законодательном процессе судей Конституционного Суда^[39]. В противном случае они не могут участвовать в рассмотрении обращений в Конституционный Суд по тем законопроектам, по которым они высказывали свои соображения.

Если принять концепцию разделения законодательных процедур на типичные, ускоренные и сокращенные, то процедура исполнения решения Конституционного Суда в Федеральном Собрании является нетипичной, ускоренной и сокращенной одновременно. Может ли, например, Правительство дать отрицательное заключение на законопроект по мотивам больших расходов на реализацию предлагаемого законопроекта? На мой взгляд, – нет. Конституционные ценности, подтвержденные Конституционным Судом, приоритетны, каких бы расходов они не требовали. Следовательно, и заключение Правительства здесь излишне, и процедура упрощается и ускоряется уже потому, что позиция Конституционного Суда окончательна и не подлежит обсуждению или, тем более, отвержению. Она и редактированию практически не подлежит. Правовое управление Государственной Думы должно не оценивать позицию Конституционного Суда, а следить за тем, чтобы эта позиция не была искажена. Под вопросом даже вето Президента, если в законе лишь воспроизводится позиция Конституционного Суда.

Необходимость обращения законодателя к решениям Конституционного Суда, если нормы действующего закона признаны неконституционными, очевидна. Однако до настоящего времени не отлажен механизм проведения соответствующих решений в жизнь.

Представляется, что регламентными нормами должны быть четко урегулированы вопросы субъектов права вхождения в Государственную Думу с инициативой исполнения принятого Конституционным Судом решения (что несколько отличает данную инициативу от права законодательной инициативы); реакции Совета Государственной Думы; необходимости включения в план законопроектных работ^[40]; необходимости заключения Правительства; необходимости запроса отношения к законопроекту со стороны субъектов РФ, ведомств и т. д. Сами по себе законопроекты могут быть самыми разными – одни будут просто повторять позицию Конституционного Суда, а другие конкретизировать ее; одни – потребуют расходов, а другие – нет; одни – затронут существенные интересы субъектов федерации, а другие – нет. Все должно быть предусмотрено.

В правотворческий процесс обычно не включают организационные действия, которые помогают, содействуют правотворческой деятельности, создают для нее необходимые условия и предпосылки, но не являются каким либо этапом работы по выработке нормативного акта. Поэтому сколько бы велико не было значение инициатив, исходящих, например, от постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде^[41], эти организационные действия по общему правилу трудно отнести к правотворческому процессу. Но они укладываются в процесс реализации решений Конституционного Суда. Более того, если согласиться с А. С. Пиголкиным, который полагал, что «правотворческий процесс начинается лишь с того момента, когда дело создания нормативного акта становится на правовую почву, когда возникают правоотношения по поводу его подготовки и принятия»^[42], если решение Конституционного Суда рассматривать как юридический факт, а действия того же постоянного представителя как юридическую обязанность, обусловленную данным фактом, если действия всех должностных лиц (Председателя Государственной Думы, председателей комитетов), официально прореагировавших на решение Конституционного Суда (давших, например, соответствующие поручения о проработке вопроса в связи с решением Конституционного Суда), рассматривать как реализацию возникшего правоотношения, тем более придется признать совершенные действия в качестве некой стадии исполнения решения Конституционного Суда. Для признания их в качестве стадии правотворческого процесса недостает законодательной инициативы. Впрочем, некоторые авторы считают первой стадией правотворческого процесса так называемый правотворческий почин, означающий конкретные предложения по подготовке проекта нормативного акта и его изданию. С этим можно согласиться при условии выделения таких трех стадий правотворческого процесса, как подготовка акта, официальное его прохождение и доведение акта до адресата. Вторая стадия при этом будет включать: законодательную инициативу (официальное внесение акта в законодательный орган правомочным субъектом); рассмотрение акта во внутренних органах парламента; обсуждение проекта на пленарных заседаниях; принятие решения по проекту; дальнейшее прохождение принятого закона.

На каждой из названных стадий, на каждом этапе прохождения законопроекта будет учитываться причина его появления и необходимость срочного и, вместе с тем, качественного рассмотрения.

Основа для совершенствования регламентных норм содержится в законе. Федеральным конституционным законом от 15 декабря 2001 г. № 4-ФКЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации”» ч. 4 ст. 79 изложена в следующей редакции: «В случае, если решением Конституционного Суда Российской Федерации нормативный акт признан не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью или частично либо из решения Конституционного Суда Российской Федерации вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, государственный орган или должностное лицо, принявшие этот нормативный акт, рассматривают вопрос о принятии нового нормативного акта, который должен, в частности, содержать положения об отмене нормативного акта, признанного не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью, либо о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части. До принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция Российской Федерации…».

Закон принимается Государственной Думой. Следовательно, следуя букве закона, Государственная Дума и должна рассмотреть вопрос о принятии нового закона. Однако просто так Государственная Дума законы не принимает. Должна быть проявлена законодательная инициатива^[43]. Кто ее должен проявить? Можно ли кому либо поручить разработку нового закона?

В советское время решение о подготовке определенного законопроекта мог принять сам Верховный Совет. Поручение о его разработке давал обыкновенно Президиум Верховного Совета (например, Правительству). Сегодня это не практикуется в силу принципа разделения властей и в силу автономии субъектов права законодательной инициативы. Это право нельзя превращать в обязанность. Однако наш случай особый. И почему бы решением Государственной Думы в порядке реализации ст. 79 и 81 названного Федерального конституционного закона не поручить разработку соответствующего законопроекта своим комитетам. Затем какая-то группа депутатов (разработчиков проекта) войдет с законодательной инициативой о принятии соответствующего закона. В связи с решением Конституционного Суда (юридический факт) на основе норм Федерального конституционного закона возникает правовое отношение, в рамках которого внутренние органы Государственной Думы обязаны поставить вопрос на рассмотрение палаты, обязанность подготовить и согласовать проект нового закона.

Следует особо обратить внимание на то обстоятельство, что цитируемая норма ст. 79 вышеназванного Закона («юридическая сила решения») изложена очень корректно: «государственный орган или должностное лицо, принявшие этот нормативный акт, рассматривают вопрос о принятии нового нормативного акта». Между тем ст. 80 поименована «Обязанность государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации в связи с решением Конституционного Суда Российской Федерации», и в ней федеральный законодательный орган не упоминается. Государственная Дума не является адресатом этой обязанности. Но здесь установлена обязанность одного из субъектов законодательной инициативы, обязанность Правительства РФ не позднее трех месяцев после опубликования решения Конституционного Суда внести в Государственную Думу проект нового закона или ряд взаимосвязанных проектов законов либо законопроект о внесении изменений и (или) дополнений в закон, признанный неконституционным в отдельной его части^[44].