13 апреля 2010 г. Указом Президента Российской Федерации № 460 утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции^[15], представленная в качестве последовательно реализуемой и постоянно совершенствуемой системы мер организационно-экономического, правового, информационного и кадрового характера. Она предусматривает ряд важнейших приоритетов, фундаментальных подходов к борьбе с коррупцией, которые составляют существо государственной политики по противодействию коррупции на современном этапе. Основные направления реализации Национальной стратегии противодействия коррупции охватывают федеральный, региональный и муниципальный уровни управления. В отличие от первых этапов борьбы с коррупцией, когда почти все решения принимались на федеральном уровне, предстоящий этап требует огромного количества согласованных действий на всех уровнях власти.

Комплекс мер, направленных против коррупции, опирается и на уже проделанную работу в рамках проводимых реформ в различных сферах общественных отношений. Так, результатом интенсивной реализации административной реформы в России^[16], обращенной на формирование прозрачной системы органов исполнительной власти, стало принятие ряда нормативных правовых актов, направленных на ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов. Произошло упразднение части дублирующих и избыточных функций органов исполнительной власти. Стали прорабатываться административные процедуры в целях рационализации исполнения государственных функций и оказания государственных услуг. Происходит внедрение механизма внесудебного (досудебного) обжалования действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц, проведение модернизации системы информационного обеспечения органов исполнительной власти и многое другое в свете дальнейших институциональных преобразований в управленческой сфере.

Все это свидетельствует о том, что в России сформирована правовая и организационная основа противодействия коррупции: ратифицированы основные международные соглашения, приняты концептуальные стратегические и национальные плановые антикоррупционные документы, а также нормативные правовые акты, направленные на их реализацию.

Новые шаги связаны с необходимостью перехода к следующему этапу антикоррупционной политики – системному и, как подчеркнуто в Конвенции ООН против коррупции 2003 г., надлежащему осуществлению правовых мер. Требуют своего решения задачи обеспечения единства принципов противодействия коррупции в публичной и частной сферах, усиления антикоррупционной профилактики, развития мероприятий, направленных на минимизацию последствий коррупции, а также проблемы, связанные с необходимостью выполнения Российской Федерацией взятых на себя международных обязательств и т. д. Еще не достигнуты четкость и прозрачность управленческих процессов в исполнительной власти, которые включали бы понятные всем критерии и правила принятия решений. Пока не подготовлены и не реализованы эффективные механизмы осуществления контроля и надзора^[17].

Решение большинства задач напрямую связано с дальнейшим укреплением правопорядка и законности. На этом пути в Российской Федерации идет достаточно интенсивное развитие правовых основ противодействия коррупции. Критерием общей эффективности нормативных правовых актов, принимаемых в этой сфере, может служить достижение той цели, которая поставлена в Национальной стратегии противодействия коррупции, – искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе.

Для этого недостаточно придать юридическую силу политически мотивированному решению. Вообще представляется ошибочной едва ли не общепринятая позиция рассматривать сам факт издания нормативного правового акта как решение проблем^[18]. Правовые меры противодействия коррупции должны опираться на осознание обществом ее пагубности, разрушительной силы.

Человеческий фактор – важный в борьбе с коррупцией. Он по сути определяет результативность всех мер в борьбе с коррупцией, в том числе и эффективность правового регулирования. Еще древнекитайский реформатор Ванг Анши (1021–1086 гг.) в своих усилиях по ограничению коррупции помимо плохих законов указывал на «плохих людей» как источник коррупции. Но в нынешних условиях недостаточно вести речь только о тех, кто является субъектом коррупционных практик, надо иметь в виду всех граждан, уровень сознания которых в целом и правосознания в частности настолько низок, что позволяет диагностировать ощутимую деформированность общественного сознания. «Коррупция в нашей стране приобрела не просто масштабные формы, масштабный характер, она стала привычным, обыденным явлением, которое характеризует саму жизнь в нашем обществе»^[19].

Социологические исследования отношения граждан России к проблемам, связанным с коррупцией, выявили парадоксальные результаты, которые отражают снижение порога «чувствительности» населения к этому асоциальному явлению. На вопрос: «Представьте, что все чиновники перестанут брать взятки. Как это повлияет на решение Ваших проблем?» – лишь 40 % респондентов ответили, что станет легче решать проблемы, 15 % заявили, что жить станет, наоборот, сложнее и 30 % опрошенных утверждали, что это существенно на них не повлияет^[20]. Данные ВЦИОМ 2011 г. свидетельствуют, что население не верит в антикоррупционные мероприятия, хотя в целом их поддерживает^[21]. Коррупция по степени важности для россиян стоит на 10-м месте после таких проблем, как недоступность медицинских услуг, низкий уровень жизни и т. п.

Таким образом, уместен вывод, что коррупция для населения – типичное явление, и одна из причин состоит в том, что в общественном правосознании искажено понимание роли, которая отведена праву. Однако ее истоки нельзя искать только в нестабильности законодательства, хотя, безусловно, при беспрецедентной множественности нормативных правовых актов^[22], неопределенности правовых предписаний, дублировании правовых норм и их противоречивости у субъектов правореализации зачастую отсутствует правильное представление о том, как должна применяться та или иная норма и как она реально действует. Во многом низкий уровень правосознания граждан исторически обусловлен сохраняющимся устойчивым отстранением их от участия в деятельности органов власти. В то же время «вовлечение» граждан в процесс государственного управления всегда рассматривалось юридической наукой как важнейшая составляющая «активного» правового статуса гражданина, предоставляющего возможность «действовать для государства», а тем самым для общественного блага. Участие граждан позволяет обеспечивать и другие существенные характеристики власти правового государства: публичность, открытость, взаимодействие с демократическими институтами, ориентация на общественную поддержку, предотвращение конфликтов в общественных отношениях и др.

Результативность противодействия коррупции во многом обусловлена участием институтов общества. К этому призывает и Конвенция ООН против коррупции (ст. 12). Здесь серьезная роль принадлежит бизнес-объединениям, которые могли бы осуществлять информирование о порядке взаимодействия с компетентными государственными органами соответствующих стран в связи с проявлениями коррупции, содействовать выявлению и устранению административных барьеров предпринимательской деятельности, способствовать организации сотрудничества между правоохранительными органами и бизнес-структурами и т. д.^[23]

Правовые и неправовые аспекты противодействия коррупции только подтверждают сложность борьбы с этим социальным явлением. Известным промахам и упущениям при проведении ряда государственных реформ в немалой степени способствовало отсутствие необходимой теоретической базы. С учетом этого следует подтвердить важный вывод о необходимости более широкого включения всего имеющегося научного потенциала в процесс выработки решений в сфере борьбы с коррупцией. Многие конкретные вопросы требуют проведения серьезных научных исследований по прогнозированию путей дальнейшего развития правового регулирования в указанной области, формулированию предложений по совершенствованию законотворческой и правоприменительной практики.

Следует признать, что при большом количестве работ по проблемам коррупции^[24]данная тема с точки зрения ее научного освоения продолжает оставаться актуальной. Объяснение этому не только в сохраняющихся социальных корнях этого явления, но и в том, что оно до сих пор в полной мере не подвергалось междисциплинарному изучению в системе общественных наук.

В юридической литературе эта тема долгое время изучалась преимущественно в уголовном праве. Так, в отечественной дореволюционной науке коррупция рассматривалась в рамках уголовно-правовой квалификации взяточничества (А.В. Лохвицкий, Н.А. Неклюдов, В.К. Случевский, Н.С. Таганцев, И.Я. Фойницкий, В.Н. Ширяев, А.Я. Эстрин). В советской теории коррупция мало исследовалась, так как считалась явлением, чуждым социализму и присущим буржуазному обществу. Законодательство, главным образом уголовное, в идеологическом аспекте использовало понятия взяточничества, злоупотребления служебным положением, причем и эти явления, несмотря на суровые меры наказания, считались относительно редкими^[25], поэтому в юриспруденции (А.И. Долгова, Н.Д. Дурманов, Н.Ф. Кузнецова, С.В. Максимов) эта тематика была не самой заметной.

Сегодня коррупция в большинстве работ исследуется как противоправное, в большей мере криминальное явление, приносящее ущерб правовым ценностям, а потому требующее своего устранения, как правило, карательными методами. Такой ограниченный уголовно-правовой подход еще в 1995 г. был подвергнут критике: «Современный этап развития российского уголовного законодательства является традиционно советским, ибо в большей степени в нем используются уголовно-правовые меры борьбы со взяточничеством и коррупцией времен становления Советского государства и его уголовного права, а также иных эпох, когда в основу ответственности за проявления коррупции ложился принцип устрашения»^[26].

В последние годы расширяются исследования, выявляющие криминологически значимые элементы, учет которых необходим для целей формирования и реализации антикоррупционной политики (определение коррупционных рисков; разрешение конфликта интересов на государственной службе; оптимизация практики привлечения к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении коррупционных преступлений и т. д.)^[27]. Пока недостаточными представляются социолого-правовые исследования в этой области.

Изыскания юристов, равно как и представителей других отраслей знания, нередко в полной мере не учитывают сложный, многообразный и постоянно эволюционирующий характер этого явления, что ограничивает выявление типичных ситуаций, категорий лиц, подверженных коррупции, условий эффективности как профилактических, так и карательных мер против коррупции. Задачи доктринального обеспечения антикоррупционной политики обусловливают необходимость всестороннего подхода к этому явлению, что позволит «обосновать приоритеты, достичь концентрации весьма ограниченных ресурсов на наиболее перспективных направлениях и избежать мер, приводящих к обратному результату в силу подверженности коррупции самих субъектов борьбы с ней. Кроме этого, такая постановка вопроса явилась бы шагом к избавлению от иллюзий и инфляционных ожиданий от карательных подходов в отношении коррупции, что послужило бы стимулом к поиску альтернативных (экономических, социальных, административных и т. п.) мер»^[28].

Достигнутый уровень научного анализа в данной сфере в полной мере находит отражение в подходах к понятию коррупции. Надо специально заметить, что, несмотря на всплеск интереса представителей различных научных дисциплин к теме коррупции в последнее десятилетие, именно понятийно-категориальный аппарат продолжает оставаться предметом острых дискуссий.

В римском праве термином corrumpere обозначалась деятельность нескольких лиц, направленная на нарушение нормального хода судебного процесса или управления обществом^[29]. В наше время этим термином, как правило, обозначают злоупотребление должностным лицом своими полномочиями в целях личной выгоды. Зарубежные исследователи определяют это явление также как уклонение политических деятелей, сотрудников государственного аппарата, бизнесменов и других лиц от выполнения ими своих официальных обязанностей в угоду личным, семейным или групповым интересам в целях обогащения и повышения своего социального статуса. «Коррупция – это любая деятельность, мотивируемая интересом, нарушающая принудительные правила распределения, за применение которых он ответственен. Правила распределения относятся не только к букве закона, но и к нормам, признанным обществом как обязательные, и/или к нормам должностных лиц системы и кодексов, по которым они работают. Кроме того, «коррумпированными» являются те действия, которые общество считает незаконными, или которые рассматриваются правящей элитой как противоречащие логике системы»^[30].

В современной научной литературе представлены два основных подхода к определению понятия коррупции. В широком смысле это понятие охватывает негативное социальное явление, поразившее публичный аппарат управления и выражающееся в разложении власти, умышленном использовании государственными и муниципальными служащими, иными лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, своего служебного положения, статуса и авторитета занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах^[31].

В узком (собственно юридическом) смысле коррупция рассматривается как совокупность составов правонарушений, предусмотренных в законодательстве Российской Федерации и отличающихся таким важным квалифицирующим признаком, как использование должностным лицом своего публичного статуса в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах, должностное злоупотребление^[32]. Например, отмечают, что коррупция – социально-правовое или криминологическое явление, которое охватывает ряд преступлений, представляющих собой злоупотребление государственной властью и иными должностными полномочиями для получения материальной и иной выгоды в личных целях, в целях третьих лиц или групп^[33].

В определении коррупции важно понимание ее социальной природы. Это, как отмечается в литературе, позволит избежать излишней «юридизации» и, в конечном счете, мифологизации проблемы^[34].

Традиционно коррупция рассматривается как социально вредный феномен, находящийся вне пределов морального, правового, экономического, политического, институционального порядка общества. Такая позиция привлекательна своим безоговорочным неприятием коррупции. Однако нельзя не оценивать и фактическое состояние, при котором существует противоположная точка зрения, когда в коррупции видится органический элемент экономического, институционального и прочего порядка^[35].

Коррупция, как уже отмечалось, – порождение общества и общественных отношений. Общество определяет, что именно, при каких условиях и какие последствия рассматриваются как коррупция. Социальная конструкция коррупции предполагает:

наличие множества фактов «продажности» различных должностных лиц;

осознание этих фактов как социальной проблемы;

реакцию государственных и общественных институтов, населения на коррупцию;

криминализацию некоторых форм коррупционной деятельности.

В современном обществе коррупция тесно взаимосвязана с политическими, экономическими, культурологическими институтами, характеризуется наличием регулярных и долговременных социальных практик, поддерживаемых с помощью социальных норм. Об институционализации коррупции, по мнению ученых, свидетельствуют:

выполнение ею ряда социальных функций – упрощение административных связей, ускорение и упрощение принятия управленческих решений и др.;

наличие субъектов коррупционных взаимоотношений, распределение социальных ролей (взяткодатель, взяткополучатель, посредник);

наличие «правил игры», известных субъектам коррупционной деятельности;

установившаяся и известная заинтересованным лицам такса «услуг»^[36].

Таким образом, коррупция представляет собой реальную социальную действительность, отражает происходящие в обществе процессы, охватывает все общество в целом, представляет законченную институциональную систему и находится вне правовой модели социальной практики.

Коррупция в социальном значении представляет собой девиантное поведение, выражающееся в нелегитимном использовании, вопреки интересам общества и других лиц, имеющихся полномочий, вытекающих из них возможностей, а также иных общественных ресурсов, доступ к которым имеется в связи со статусом или фактическим положением^[37]. Цель коррупционной деятельности – получение различного рода выгод, благ и преимуществ, поэтому с экономической точки зрения коррупция выражается в присвоении, пользовании и распоряжении публичной собственностью в личных, узкогрупповых или корпоративных интересах, с возложением бремени покрытия возникающих издержек на публичного собственника – государство. Политэкономический аспект коррупции заключается в нелегитимном воздействии на ход экономических процессов^[38]. В социально-политическом понимании коррупция воспринимается в качестве объективного показателя неэффективности системы государственного управления, степени зрелости гражданского общества.

Если говорить о юридической квалификации коррупции, необходимо признать наличие множества определений этого феномена.

В одном из первых документов международного уровня – Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятом Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1979 г., говорится, что понятие коррупции должно определяться национальным правом, в качестве ориентира дается следующее примерное определение данного явления: «выполнение должностным лицом каких-либо действий или бездействие в сфере его должностных полномочий за вознаграждение в любой форме в интересах дающего такое вознаграждение, как с нарушением должностных инструкций, так и без их нарушения».