§ 2. Система институтов конституционного права и их взаимодействие с институтами других отраслей права

Конституционно – правовой институт – важнейший элемент структуры конституционного права, свидетельствующий о его качественном внутреннем содержании.

Как уже было отмечено в предыдущем параграфе, именно институты представляют собой правовые образования, структурирующие юридические нормы в отдельные группы для регулирования определенных видов общественных отношений. Институты в рамках отрасли конституционного права представляют собой систему взаимосвязанных элементов, что, вместе с тем, не мешает им выстраиваться в рамках определенной иерархической последовательности.

Известно, что первичным элементом института являются правовые нормы, а в правовой институт включаются только однородные нормы^[25]. Чем определяется такая однородность норм? Однородными их делает воздействие на определенные общественные отношения, отличающиеся единством содержания. Именно специфика общественных отношений, их стабильность и устойчивость в тех или иных сферах предопределяет необходимость группировки воздействующих на них правовых норм в правовые институты. Специфика правовых норм, образующих правовой институт, внутренние взаимосвязи между ними придают институту качества элемента отрасли.

Конституционные нормы, как и общественные отношения, которые они регулируют, не остаются неизменными, а находятся в постоянном развитии.

В последние годы отмечается тенденция повышения общей структурированности конституционного законодательства, относительного обособления его подотраслей и институтов. Наблюдается все большая их специализация^[26]. В рамках такой специализации изменяется и сам характер конституционно – правового регулирования, модифицируется метод конституционного права, все чаще он используется совместно с методами других отраслей права.

В юридической литературе нет единого мнения относительно системы институтов конституционного права. Распространенной является позиция, согласно которой система институтов основывается на структуре Конституции Российской Федерации. Обосновывается такая позиция тем, что главы Основного закона регулируют взаимосвязанные конкретными признаками общественные отношения. К числу институтов, определенных Конституцией Российской Федерации, относят: основы конституционного строя; основы правового статуса человека и гражданина; федеративное устройство государства; система государственной власти; система местного самоуправления^[27].

Данная классификация обладает значительной широтой охвата общественных отношений, и каждый из этих институтов может быть подразделен на подинституты. Некоторые авторы предлагают институты, выделяемые Конституцией Российской Федерации, определять генеральными, включающими в себя более узкие институты^[28].

Нередко в юридической литературе при решении проблем структурирования отрасли конституционного права предлагается использовать дифференциацию на правовые институты. Так, М. В. Баглай, характеризуя систему конституционного права, выделяет следующие правовые институты отрасли: основы конституционного строя; основные права человека и гражданина; федеративное устройство государства; избирательное право; президентская власть; законодательная власть; исполнительная власть; судебная власть; государственная власть в субъектах Российской Федерации; местное самоуправление; порядок внесения поправок и пересмотр Конституции^[29]. При этом некоторые институты автором подразделяются на подсистемы. Нетрудно заметить, что выделяемые институты в значительной степени коррелируются с их конституционной дифференциацией.

По мнению И. А. Конюховой, каждый из выделенных институтов может быть дифференцирован на подинституты. В частности, основы конституционного строя могут подразделяться на основы общественного строя и основы государственного строя. Возможна также иная градация в виде основ: политической, экономической, социальной, духовно – культурной систем государства и общества. Институт основ правового статуса человека и гражданина может быть в свою очередь дифференцирован на подинституты: гражданство; основные личные права и свободы человека и гражданина; основные политические права и свободы; основные социальные права и свободы; основные духовные и культурные права и свободы; основные обязанности человека и гражданина. Указанные подинституты могут быть подвергнуты и дальнейшей дифференциации^[30].

Имеются и иные классификации институтов конституционного права. Так, основные права, свободы и обязанности рассматриваются некоторыми авторами как комплексный правовой институт, который включает в себя институт основных прав, институт основных свобод, институт основных обязанностей^[31]. В институте системы государственной власти могут быть выделены следующие подинституты: 1) глава государства; 2) парламент; 3) правительство; 4) судебная система; 5) прокуратура; 6) органы государственной власти в субъектах Федерации.

Составляющими института федеративного устройства являются: принципы федеративных отношений, правовой статус Российской Федерации, правовой статус субъектов Федерации.

Следует признать, что использование только структуры российской Конституции не позволяет выявить в целостном виде все институты конституционного права. В системе данной отрасли права возникли и получили развитие новые институты.

Интенсивное развитие получает конституционное законодательство, связанное с правовым регулированием непосредственной демократии, институтов гражданского общества, политических партий, общественных объединений. Далеко не полностью использован потенциал законодательного регулирования в этих сферах. В этой связи отдельные ученые полагают уместным расширить систему институтов конституционного права по сравнению с системой институтов, структурируемых Конституцией Российской Федерации.

С точки зрения И. А. Конюховой, современная система институтов конституционного права России может быть представлена в следующем виде:

1) основы конституционного строя;

2) основы правового статуса человека и гражданина в Российской Федерации;

3) непосредственная демократия в Российской Федерации;

4) система общественной власти в Российской Федерации;

5) федеративное устройство Российской Федерации;

6) система государственной власти в Российской Федерации;

7) система местного самоуправления;

8) конституционно – правовая ответственность в Российской Федерации.

По мнению автора, такая система позволяет более емко и комплексно охватить содержание отрасли конституционного права, а каждый из институтов имеет свои особенности предмета регулирования, а также входящих в институт норм^[32]. Так, институт основ конституционного строя по сравнению с другими институтами отличается более высокой юридической силой. Основам конституционного строя не могут противоречить никакие другие положения Конституции, а для их пересмотра требуется принятие новой Конституции. Особенностью норм, составляющих основы конституционного строя, является их базовый характер по степени воздействия на наиболее важные сферы общественных отношений, они являются определяющими для всех других институтов.

Обладают спецификой и нормы, объединенные в институт основы правового статуса человека и гражданина в Российской Федерации. Эта специфика определяется прежде всего тем, что стороной правоотношения выступает человек и гражданин. Нормы этого института подлежат защите в особом порядке. Кроме того, реализация этих прав обеспечивается применением норм других отраслей (административного, трудового, уголовного и иных).

Особенностями обладает институт федеративного устройства. В нем объединены нормы, регламентирующие государственное устройство России. Особым является и субъектный состав, содержание возникающих правоотношений, правовой статус субъектов. Нормы института закрепляют виды субъектов Федерации, определяют разграничение власти между Федерацией и ее субъектами.

Другие институты конституционного права также имеют свои особенности (например, институты непосредственной демократии, системы государственной власти, местного самоуправления). Не все конституционные институты одинаковы по объему нормативного регулирования, но каждый из них играет важную направляющую роль в развитии текущего законодательства.

В совокупности институты конституционного права образуют единую систему и тесно взаимосвязаны между собой. Эта связь выражается в том, что нормы одного института создают условия для действия норм другого института. К числу особенностей системы институтов конституционного права следует отнести универсализм, выражающийся в охвате отношений во всех сферах жизнедеятельности общества, учредительный, координирующий характер. При этом особое положение в системе институтов конституционного права занимают основы конституционного строя, основы прав и свобод человека и гражданина. Это определяется тем, что в нормах этих институтов содержатся исходные начала правового регулирования, осуществляемого другими конституционно – правовыми нормами, тем, что человек, его права и свободы провозглашаются высшей ценностью в государстве и обществе, главной целью функционирования государственных органов. Не случайно Конституция Российской Федерации в ст. 16 закрепляет, что никакие другие положения Конституции Российской Федерации не могут противоречить основам конституционного строя. Нормы, составляющие основы конституционного строя и основы правового статуса личности, не могут быть изменены иначе, как в порядке принятия новой Конституции Российской Федерации.

Одна и та же норма может входить в состав разных конституционно – правовых институтов. Например, система государственной власти Российской Федерации строится в соответствии с положениями ст. 10, 11 Конституции РФ. Следовательно, эти нормы, расположенные в институте «основы конституционного строя», одновременно могут быть отнесены и к институту «система государственной власти Российской Федерации». Содержание института «федеративное устройство Российской Федерации» строится в соответствии с принципами, закрепленными в ст. 5 Конституции Российской Федерации. Следовательно, эта норма относится одновременно и к вышеназванному институту.

Возникает вопрос: чем институт конституционного права отличается от подотрасли? Каковы критерии отграничения одного от другого? В юридической литературе, как было показано выше, одни и те же группы норм различные авторы относят то к институтам, то к подотраслям конституционного права. Граница между ними зачастую весьма условна. Очевидно, что в процессе развития этой отрасли права отдельные институты могут трансформироваться в подотрасли.

Вместе с тем представляется целесообразным определить критерии, которые при всей их условности позволяли бы относить группы правовых норм к институтам или подотраслям конституционного права. Таким критерием прежде всего является однородность регулируемых общественных отношений. Конечно, этот критерий в известной мере можно отнести и к институту, и к подотрасли конституционного права. Вместе с тем для правового института характерна более «глубокая специализация», относительно узкий по сравнению с подотраслью круг регулируемых общественных отношений. Соответствующую специализацию обеспечивают как специфика предмета, так и особенности применения метода (методов) регулирования конституционно – правовых отношений^[33]. Кроме того, представляется, что в подотраслях общие закономерности и особенности проявляются в рамках тех институтов, которые входят в подотрасль.

Как правило, подотрасль формируется за счет разрастания института или институтов, вследствие чего такое правовое образование приобретает новые качества. Подотрасль имеет более сложную по сравнению с правовым институтом структуру, а также особенности, общие для входящих в нее институтов. Между тем критерии, по которым можно провести различие между подотраслью и институтом, как уже отмечалось, не всегда осязаемы на практике. Некоторые авторы видят главное отличие подотрасли от института в том, что перспективой развития подотрасли является формирование самостоятельной отрасли права^[34]. В подтверждение этого тезиса приводятся аргументы того, что из подотрасли конституционного права в самостоятельную комплексную отрасль сформировалось муниципальное право, объединяющее нормы различных отраслей права: конституционного, административного, финансового и ряда других^[35]. Предпринимаются попытки обоснования выделять в качестве самостоятельных отраслей «парламентское право»^[36], «конституционное правосудие»^[37], «конституционное право субъектов Российской Федерации»^[38]. Представляется, что отнесение указанных групп правовых норм к самостоятельным отраслям права является преждевременным и требует дополнительных теоретических обоснований.

Выделение подотраслей конституционного права – одно из направлений научных исследований. Так, по мнению Ю. А. Тихомирова, конституционное право может быть структурировано не в виде совокупности институтов, а в виде подотраслей, к которым относятся следующие:

– конституционный статус российского государства (природа, цели, территория, гражданство, публичная власть, федеративное устройство, атрибуты);

– конституционный статус личности и гражданина;

– конституционная организация государственной власти;

– парламентское право;

– прямая демократия и избирательное право;

– право местного самоуправления;

– конституционный статус общественных институтов^[39].

В конституционном праве имеются и иные градации подотраслей^[40]