Глава 1
Культура и сохранение культурного наследия

1.1. Международное сотрудничество государств – участников СНГ по развитию культуры и сохранению культурного наследия

Международное сотрудничество в области культуры в рамках СНГ развивается довольно активно и при этом опирается на широкую нормативную основу. Среди актов, ее составляющих, следует указать различные соглашения в области культуры, Соглашение о гуманитарном сотрудничестве, двусторонние соглашения между государствами – участниками СНГ, акты модельного нормотворчества МПА СНГ.

К настоящему времени Советом глав правительств СНГ принято Соглашение о сотрудничестве в области культуры от 15.05.1992 г.^[19] Отдельные соглашения регламентируют сотрудничество по специальным вопросам культурной политики, таким как охрана авторского права и смежных прав (Соглашение от 24.09.1993 г.^[20]), сотрудничество таможенных служб по вопросам задержания и возврата незаконно вывозимых и ввозимых культурных ценностей (Соглашение от 15.04.1994 г.^[21]), сотрудничество в области кинематографии (Соглашение от 10.02.1995 г.^[22]), пресечение правонарушений в области интеллектуальной собственности (Соглашение от 06.03.1998 г.^[23]) и т. д.

Соглашение о гуманитарном сотрудничестве, принятое в Казани 26.08.2005 г.^[24], возлагает на государства-участники СНГ ряд обязательств по созданию максимально благоприятных условий для взаимообогащения национальных культур. В частности, предусматривается реализация совместных программ и проектов в области культурного сотрудничества, включая проведение форумов, фестивалей, выставок, экспедиций, поощрение обмена опытом между заинтересованными ведомствами и организациями, в том числе в подготовке и повышении квалификации специалистов, учащихся и студентов учреждений образования, обмен информацией об историко-культурных ценностях, исторических документальных источниках, хранящихся в государственных собраниях, коллекциях и фондах, а также об их использовании в целях образования, науки и культуры в рамках межгосударственных программ, сотрудничество в вопросах сохранения национальных историко-культурных ценностей, находящихся на территориях Сторон, взаимодействие в соответствии с нормами международного права и национальным законодательством в решении вопросов, связанных с пропавшими и незаконно вывезенными культурными ценностями, сотрудничество в области библиотечного, музейного и архивного дела, использования соответствующих фондов, книгоиздательского дела и распространения печатной продукции, поощрение изучения языков народов других Сторон, содействуют созданию и деятельности национальных культурных центров.

Следующим шагом на пути укрепления культурного сотрудничества между государствами – участниками СНГ стало принятие 19.05.2011 г. Советом глав правительств СНГ Концепции сотрудничества государств – участников СНГ в сфере культуры^[25]. Концепция является основополагающим документом сотрудничества в области культуры на долгосрочную перспективу и представляет собой комплекс согласованных позиций государств – участников СНГ в отношении межгосударственного сотрудничества в сфере культуры.

Основная цель Концепции – формирование общего культурного пространства государств – участников СНГ, но не в качестве унифицированной среды, а как поля для равных возможностей и проявления культурного многообразия. Главными задачами реализации настоящей Концепции являются: повышение заинтересованности государств – участников СНГ в организации и проведении совместных мероприятий в сфере культуры; создание условий для распространения общих гуманистических ценностей народов государств – участников СНГ (в том числе толерантности, дружбы и добрососедства, культуры мира, межнационального и межконфессионального согласия), уважения к культуре, языкам и традициям других народов; сохранение и развитие историко-культурного наследия народов стран Содружества; полноценное использование потенциала гражданского общества в целях расширения культурного сотрудничества, в том числе вовлечение молодежи в сохранение и приумножение историко-культурного наследия народов государств – участников СНГ; совершенствование художественного образования и поощрение научных исследований в сфере культуры; совершенствование правового (включая законодательное) обеспечения культурного сотрудничества стран Содружества. Сотрудничество государств – участников СНГ в сфере культуры реализуется по следующим направлениям: сотрудничество по обмену опытом в области государственного управления культурой, использование международного опыта администрирования в сфере культуры, обмен передовыми технологиями в области управления культурой в странах Содружества; сохранение историко-культурного наследия и развитие культурно-познавательного туризма на пространстве СНГ; развитие молодежного добровольческого движения в сфере культуры; выявление и поддержка талантливой молодежи; обеспечение равноправного доступа к получению качественного образования по специальностям культуры и искусства; активизация контактов между организациями гражданского общества (организация дискуссионных клубов, круглых столов, форумов и конференций) по актуальным вопросам культурного сотрудничества на пространстве СНГ); противодействие идеологии ксенофобии и нетерпимости силами культуры; содействие развитию культурных связей между представителями этнических диаспор; расширение сотрудничества в области авторских и смежных прав; содействие повышению общего уровня юридической грамотности работников культуры.

В Концепции установлены также формы и механизмы ее реализации. В частности, в области сохранения и использования историко-культурного наследия предполагается осуществлять обмен опытом и передовыми технологиями реставрации и консервации недвижимых памятников истории и культуры на территориях государств – участников СНГ, обмен опытом и специалистами в деле инвентаризации, подготовки нормативных документов, создания охранных зон памятников, разработки планов развития, использование недвижимых памятников истории и культуры и исторических заповедников в целях развития культурно-познавательного туризма, обмен опытом по возрождению и развитию народного творчества, проведение научных конференций, практических семинаров, симпозиумов, разработку научно-методических рекомендаций по данной тематике, участие в международных фестивалях, выставках, конкурсах, проводимых на территориях государств – участников СНГ, обмен творческими коллективами.

В области культуры развивается также и модельное нормотворчество. В частности, МПА СНГ был принят Модельный закон «О культуре» (постановление МПА СНГ от 04.12.2004 г. № 24-6)^[26]. В данном акте формулируются задачи законодательства о культуре, предлагаются определения наиболее важных с точки зрения нормативного регулирования понятий. Модельный закон «О культуре» закрепляет определенные гарантии прав и свобод человека и гражданина в области культуры. В качестве последних рассматриваются право на культурную деятельность и участие в культурной жизни, право на творчество и культурную самобытность, право на художественное образование, право собственности на объекты материальной культуры, право создавать организации культуры, право вывоза культурных ценностей за пределы государства, право на культурную деятельность в иностранных государствах, право на сохранение и развитие национально-культурной самобытности народов и этнических общностей.

В указанном модельном законе также определяются обязанности государства в области культуры. К ним относятся обязанность государства по обеспечению свобод и гарантий самостоятельности субъектов культурной деятельности, обязанность осуществлять антимонопольное регулирование культурной деятельности. На государство возлагается обязанность создавать условия для самореализации талантов. Государство обязано вести статистический учет в области культуры. Бюджетное финансирование признается основой государственных гарантий сохранения и развития культуры.

Отдельное внимание в Модельном законе «О культуре» уделяется вопросам охраны культурного наследия. Предлагаемая система мер должна обеспечить содействие собственникам в охране культурного наследия, формирование механизма государственного контроля за соблюдением установленных требований по охране объектов культурного наследия. Специальные меры охраны предусматриваются в отношении особо ценных объектов культурного наследия, музейного, библиотечного, архивного и иных фондов культурных ценностей. В обязанности государства входит оказание государственной поддержки народного художественного творчества.

Модельный закон «О культуре» содержит рекомендации и в части регулирования правового статуса творческих работников и их организаций, а также иных организаций культуры.

В целом МПА СНГ предложило национальному законодателю придерживаться такой системы законодательства о культуре, которая основывается на общем законе, распространяющемся на все виды культурной деятельности. При этом в данном законе должны найти отражение такие важнейшие принципы современной культурной политики, как свобода творчества и осуществления культурной деятельности, государственная поддержка культуры. Следует отметить, что практически все страны имеют подобные общие законы о культуре. Собственно сам рассмотренный модельный закон во многом воплотил опыт законодательного регулирования отношений в области культуры в государствах – участниках СНГ.

1.2. Общий обзор национальных законодательств стран Содружества в сфере культуры и сохранения культурного наследия

Реформирование правовой базы культурной деятельности в 1990-е гг. сопровождалось как структурными преобразованиями в соответствующей отрасли законодательства, так и существенным содержательным обновлением. Это было связано и с изменением роли государства в культурной жизни, и с развитием рыночных отношений, которые не обошли стороной область культуры.

С оформлением законодательства о культуре в отрасль законодательства начинается новый этап в развитии правового регулирования отношений в сфере культуры. Этап, который отличается, прежде всего, расширением действия права на культурную сферу. Правовое регулирование в этой сфере приобретает системный и комплексный характер, повышается значение внешнего упорядочивающего воздействия на нее. На новом этапе укрепляется роль закона как правового регулятора.

Активное формирование законодательства о культуре отражает и глубинные процессы общественного и государственного развития. Без их учета невозможен анализ системы нормативных правовых актов в сфере культуры.

В частности, в условиях глобализации, при формировании универсальных наднациональных ценностей, культурных установок нациообразующая задача законодательства о культуре наполняется новым смыслом – не раствориться в этих глобальных ценностях, остаться уникальной частью мировой культуры, сохранить свое культурное и историческое наследие^[27]. В этом отношении уже хрестоматийным стал пример французского опыта квотирования при показе кинематографических произведений, имеющего целью сократить демонстрацию произведений американских кинематографистов. Предложения о необходимости на законодательном уровне закрепить цель противодействия иностранному культурному влиянию высказывается и исследователями из стран Содружества^[28].

Законодательство о культуре выступает как средство государственной политики в сфере культуры. Укрепление государства как общественного института неизбежно приводит к расширению функций государства. Общемировой тенденцией является активизация государственной политики в сфере культуры. Свое выражение государственная культурная политика находит, в том числе, и в системе специально принимаемых нормативных правовых актов.

Таким образом, появление в правовой системе такого новообразования, как законодательство о культуре, носит во многом объективный характер. Соответственно развитие отрасли в таком случае не может объясняться уже исключительно произвольным выбором законодателя. Напротив, законодатель должен исходить из того, что правовое регулирование в сфере культуры объективно необходимо и что основным внешним выражением взаимодействия права и культуры выступает именно законодательство о культуре.

Современная деятельность государств – участников СНГ в области культуры прежде всего основывается на конституционных положениях. Конституционное регулирование отношений в области культуры в государствах – участниках СНГ развивается по двум направлениям. Первое связано с конституционным закреплением так называемых культурных прав и свобод. Это прежде всего свобода творчества (ст. 40 Конституции Республики Армения, ст. 51 Конституции Республики Беларусь, ст. 33 Конституции Кыргызской Республики, ст. 44 Конституции Российской Федерации, ст. 39 Конституции Туркменистана, ст. 42 Конституции Республики Узбекистан, ст. 54 Конституции Украины).

К культурным правам и свободам также относится право на участие в культурной жизни, право на использование учреждений культуры, право на использование культурных ценностей (ст. 40 Конституции Азербайджанской Республики, ст. 49 Конституции Кыргызской Республики, ст. 44 Конституции Российской Федерации, ст. 40 Конституции Республики Таджикистан). В Республике Беларусь также признается право на участие в культурной жизни, а обеспечение общедоступности ценностей отечественной и мировой культуры, находящихся в государственных и общественных фондах, развитие сети культурно-просветительных учреждений рассматриваются как государственные гарантии, направленные на его реализацию (ст. 51 Конституции).

Помимо индивидуальных прав в области культуры на конституционном уровне закрепляются права и государственные гарантии в области культуры отдельных категорий граждан. Право на сохранение и развитие культуры признается одним из основных прав национальных меньшинств в Республике Армения (ст. 41 Конституции). В Республике Казахстан конституционным признается право на пользование родной культурой (ст. 19 Конституции). В Республике Беларусь устанавливается ответственность государства за свободное развитие культуры всех национальных общностей (ст. 15 Конституции). Право на культурную самобытность провозглашается в ст. 10 Конституции Республики Молдова.

Кроме национальных меньшинств специальные государственные гарантии в области культуры предоставляются и молодежи. В частности, государство в Республике Армения обязуется проводить политику, направленную на содействие участию молодежи в политической, экономической и культурной жизни страны (ст. 48 Конституции). Конституция Республики Молдовы возлагает на государство обязанность обеспечивать условия для свободного участия молодежи в культурной жизни страны (ст. 50).

В конституционных актах закрепляются не только права, но и обязанности человека в области культуры. В большинстве государствах – участниках СНГ на человека возлагается обязанность охранять, беречь памятники истории и культуры, историческое, духовное и культурное наследие (ст. 40 Конституции Азербайджанской Республики^[29], ст. 37 Конституции Республики Казахстан, ст. 50 Конституции Республики Молдова, ст. 44 Конституции Российской Федерации, ст. 44 Конституции Республики Таджикистан, ст. 49 Конституции Республики Узбекистан). В соответствии с украинской конституцией обязанности граждан в области охраны историко-культурного наследия, памятников истории и культуры заключается в непричинении вреда культурному наследию и возмещению причиненных ему убытков (ст. 66).

Второе направление конституционного регулирования отношений в области культуры выражается в закреплении определенных государственных гарантий в данной области. Выше уже отмечались обязанности по обеспечению тех или иных прав и свобод человека и гражданина. Кроме этих конституционных гарантий можно выделить следующие. Во-первых, это гарантии развития культур и искусства в целом. Такие широкие гарантии закреплены в конституциях Азербайджанской Республики (ст. 16), Республики Армения (ст. 48), Республики Беларусь (ст. 51), Республики Молдова (ст. 33), Туркменистана (ст. 39). В Республике Узбекистан государственная обязанность заключается не просто в сохранении и развитии культуры, но и в обеспечении культурного развития общества (ст. 42). Развитию культуры служит и такая обязанность государства, как содействие международному сотрудничеству (ст. 11 Конституции Туркменистана). Во-вторых, конституционные обязанности государства могут выражаться в сохранении исторического и культурного наследия, памятников истории и культуры, культурных и духовных ценностей (ст. 16 Конституции Азербайджанской Республики, ст. 15 Конституции Республики Армения, ст. 15 Конституции Республики Беларусь, ст. 49 Конституции Кыргызской Республики, ст. 40 Конституции Республики Таджикистан, ст. 11 Конституции Туркменистана, ст. 49 Конституции Республики Узбекистан, ст. 54 Конституции Украины).

При этом в современных условиях соответствующие конституционные положения приобретают новое звучание. Конституции государств – участников СНГ в большинстве своем основаны на приоритете прав и свобод человека и гражданина. На государство возлагается обязанность по обеспечению, гарантированию и охране прав и свобод человека и гражданина. Вследствие этого законодательство о культуре как отрасль национального законодательства должно быть направлено на обеспечение культурных прав человека, закрепленных в конституционных актах.

Структура современного законодательства государств – участников СНГ о культуре отличается рядом особенностей. Прежде всего, необходимо отметить повышение роли закона в правовом регулировании культурной деятельности. В период с 1991 г. по 2012 г. были приняты многочисленные законы в области культуры, регламентирующие разнообразные стороны культурной жизни.