Глава 1
Общая характеристика аграрного законодательства в России и зарубежных странах

§ 1. Понятие «сельское хозяйство» как предмет регулирования в российском и зарубежном праве

В России под сельским хозяйством традиционно понимается деятельность по производству продукции растениеводства и животноводства.

Наряду с этим применяется более широкий термин – «агропромышленный комплекс» (АПК). В это понятие включаются также отрасли, непосредственно связанные с сельским хозяйством. Как правило, это закупка сельскохозяйственной продукции, ее промышленная переработка, агрохимическое обслуживание сельского хозяйства, снабжение сельскохозяйственной техникой, иногда также торговля сельскохозяйственной продукцией и производство сельскохозяйственной техники. Сельское хозяйство стало рассматриваться в рамках агропромышленного комплекса с 70–80-х гг. прошлого века, когда было признано, что решать проблемы сельского хозяйства нельзя отдельно от смежных отраслей, осуществляющих закупку, транспортировку, хранение, продажу, переработку сельскохозяйственной продукции, поставку сельскохозяйственной техники. На этой основе был принят целый ряд управленческих решений: в 1985 г. министерства сельского хозяйства, плодоовощного хозяйства, мясной и молочной промышленности, пищевой промышленности, сельского строительства и Госкомитет по производственно-техническому обеспечению сельского хозяйства были объединены в Государственный агропромышленный комитет (Госагропром СССР) с передачей ему также ряда функций министерств: заготовок, легкой промышленности, мелиорации и водного хозяйства; была также попытка объединить сельскохозяйственные, заготовительные, перерабатывающие сельхозпродукцию предприятия каждого административного района в единую структуру – так называемые районные агропромышленные объединения (РАПО). Однако ожидаемого эффекта такие меры не дали, наоборот, привели к разрастанию управленческого аппарата. Тем не менее начиная с этого периода агропромышленный комплекс используется в законодательстве как самостоятельный объект правового регулирования, включающий сельское хозяйство и связанные с ним отрасли, хотя четкого перечня таких «примыкающих» к сельскому хозяйству отраслей не существует.

Федеральный закон от 14 июля 1997 г. № 100-ФЗ «О государственном регулировании агропромышленного производства», который в течение ряда лет являлся одним из центральных актов аграрного законодательства (утратил силу с 1 января 2005 г. в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»), не давал прямого определения агропромышленного комплекса, однако в его ст. 1 было зафиксировано, что государственным регулированием агропромышленного производства признается экономическое воздействие государства на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия, включая рыбу и морепродукты, а также на производственно-техническое обслуживание и материально-техническое обеспечение агропромышленного производства.

До сих пор действует Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. № 1490-1 «О приоритетном обеспечении агропромышленного комплекса материально-техническими ресурсами»^[2]. Данным Законом установлено, что его действие распространяется в том числе на научные, учебные, проектно-конструкторские (экспериментальные) учреждения, перерабатывающие, машиностроительные, ремонтно-технические, строительные и другие предприятия и организации агропромышленного комплекса, предприятия – изготовители продукции, а также транспортные организации, обеспечивающие перевозки этой продукции; предприятия и организации системы материально-технического обеспечения агропромышленного комплекса. Таким образом, здесь в качестве агропромышленного комплекса рассматривается более широкий круг отраслей, чем в Федеральном законе «О государственном регулировании агропромышленного производства».

В настоящее время правовое регулирование сельского хозяйства в рамках комплексных отношений в агропромышленной сфере сохраняется, о чем говорит отчасти и то, что приоритетный национальный проект назван «Развитие агропромышленного комплекса»^[3].

В последнее время, в том числе в законодательстве, все чаще употребляются понятия «агропродовольственный комплекс», «агропродовольственная политика», «агропродовольственный рынок». При этом агропродовольственный комплекс обычно рассматривается как отрасли, связанные непосредственно с производством продуктов питания (поскольку сельское хозяйство занимается производством и технических культур, и сырья, не используемых в качестве продуктов питания, например, лен, хлопок, табак и др.). Соответственно если аграрная политика – это осуществляемые государством меры по увеличению сельскохозяйственного производства, созданию условий для эффективной деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей, социальному развитию села, то, когда речь идет об агропродовольственной политике, делается акцент именно на вопросах производства продовольствия и обеспечения им населения, в том числе учитывается и аспект обеспечения продовольственной безопасности.

Легальное определение сельского хозяйства впервые в российском законодательстве было введено Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», который рассматривает сферу развития сельского хозяйства как экономическую деятельность по производству сельскохозяйственной продукции, оказанию услуг в целях обеспечения населения российскими продовольственными товарами, промышленности сельскохозяйственным сырьем и содействия устойчивому развитию территорий сельских поселений и соответствующих межселенных территорий.

При этом в целях указанного Закона сельскохозяйственным производством признается совокупность видов экономической деятельности по выращиванию, производству и переработке соответственно сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том числе оказание соответствующих услуг. Важным является также признание законодательством определенных видов продукции сельскохозяйственной, однако в настоящее время Правительством РФ утверждается перечень такой продукции только для целей признания хозяйствующих субъектов сельскохозяйственными товаропроизводителями (поскольку в соответствии со ст. 3 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» таковыми признаются организации и индивидуальные предприниматели при условии, что в их доходе от реализации товаров (работ, услуг) доля дохода от реализации сельскохозяйственной продукции составляет не менее 70 % за календарный год). Перечень сельскохозяйственной продукции, производство, первичную и последующую (промышленную) переработку которой осуществляют сельскохозяйственные товаропроизводители^[4], включает сельскохозяйственные культуры – зерновые и зернобобовые, технические, клубнеплодные, овощные, бахчевые, кормовые, продукцию садов, виноградников, многолетних насаждений и цветоводства, семена, сеянцы, саженцы деревьев и кустарников; продукцию животноводства (скотоводства, свиноводства, овцеводства, козоводства, птицеводства, коневодства, оленеводства и верблюдоводства, кролиководства, пушного звероводства, охотничьего хозяйства, рыбоводства, пчеловодства, шелководства, а также биопродукцию), продукцию мясной, рыбной, консервной, масложировой, молочной, мукомольно-крупяной, комбикормовой, чайной и винодельческой промышленности.

Существует, однако, ряд отраслей, близких непосредственно к сельскохозяйственному производству, но не являющихся, строго говоря, сельскохозяйственными, управление которыми отнесено к ведению государственного органа, уполномоченного в области сельского хозяйства (в настоящее время им является Минсельхоз России). Это, в частности, охотничье хозяйство (охота как вид деятельности осуществляется не столько с целью получения продуктов питания, сколько является видом проведения досуга, спорта), рыболовство (в отличие от рыбоводства, т. е. разведения рыб в искусственных водоемах, которое, несомненно, является сельскохозяйственной деятельностью). Лесное хозяйство никогда не признавалось видом сельскохозяйственной деятельности и не является им в настоящее время, однако утвержденным 12 июня 2008 г. Положением о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации это министерство определено в качестве федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции в том числе по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях). Находящееся в ведении Минсельхоза Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) осуществляет функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений.

В разные годы российским законодательством рыболовецкие хозяйства то признавались, то не признавались в качестве сельскохозяйственных организаций, охотничьи хозяйства и лесхозы к таковым не относятся.

Соответственно отношения в области охоты регулируются в России в основном законодательством о животном мире, отношения в области использования лесов – лесным законодательством.

Устойчивое развитие сельских территорий (УРСТ) – новое понятие для нашего законодательства, введенное Федеральным законом «О развитии сельского хозяйства», который понимает под устойчивым развитием сельских территорий их стабильное социально-экономическое развитие, увеличение объема производства сельскохозяйственной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, рациональное использование земель. УРСТ, таким образом, выходит за пределы сельскохозяйственного производства, но охватывается воздействием государственной аграрной политики (которая в соответствии со ст. 5 упомянутого Федерального закона представляет собой составную часть государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий) и регулируется соответственно аграрным законодательством.

Близкий к изложенному выше подход к пониманию сельского хозяйства как сферы правового регулирования наблюдается в законодательстве стран СНГ.

Исчерпывающего определения сельского хозяйства законодательство Украины не содержит. Однако нормативные правовые акты содержат указание на то, что сельское хозяйство в Украине является частью агропромышленного комплекса и обеспечивает продовольственную безопасность, независимость страны, формирует 17–18 % ее валового внутреннего продукта и приблизительно 60 % фонда потребления населения. Кроме того, аграрный (сельскохозяйственный) сектор является одним из бюджетоформирующих секторов национальной экономики, часть которого в сводном бюджете Украины за последние годы составляет 9–10 %, а также занимает второе место среди секторов экономики в товарной структуре экспорта.

Проанализировав указанные законодательные акты Украины, можно прийти к выводу, что под сельским хозяйством понимают отрасль экономики (народного хозяйства), в рамках которой осуществляют общественно-полезную деятельность сельскохозяйственные предприятия разных организационно-правовых форм, предусмотренных законами Украины, крестьянские и другие хозяйства, которые занимаются производством, выращиванием, переработкой и сбытом сельскохозяйственной продукции. В качестве ключевых в этом понятии выделяются дефиниции «сельскохозяйственный товаропроизводитель» и «сельскохозяйственная продукция». Сельскохозяйственная деятельность — это общественно-полезная деятельность сельскохозяйственных предприятий, осуществляемая в разных организационно-правовых формах, по производству, выращиванию и переработке сельскохозяйственной продукции с целью ее дальнейшей реализации на платной основе.

Нормативные акты Республики Беларусь понятия «сельское хозяйство» не содержат, но устанавливают, что сельскохозяйственное производство – деятельность, обеспечивающая получение выращенной или произведенной сельскохозяйственной продукции необходимого ассортимента и качества. Сельскохозяйственная организация – юридическое лицо, основным видом деятельности которого является выращивание (производство или производство и переработка) сельскохозяйственной продукции, выручка от реализации которой составляет не менее 50 % от общей суммы выручки. Таким образом, сельскохозяйственная деятельность — это осуществление сельскохозяйственными организациями выращивания, производства и переработки сельскохозяйственной продукции.

В других европейских государствах чаще всего понятие «сельское хозяйство» как предмет правового регулирования охватывает как непосредственно производство сельскохозяйственной продукции (растениеводство и животноводство), так и деятельность, непосредственно с ним связанную; чаще всего это лесное и охотничье хозяйство, а в ряде случаев первичная переработка сельскохозяйственной продукции, оказание услуг сельскохозяйственным товаропроизводителям.

Так, в Хорватии Закон о сельском хозяйстве от 9 декабря 2009 г. определяет «сельское хозяйство как стратегический вид деятельности, который своей хозяйственной, экологической и социальной ролью способствует устойчивому развитию Республики Хорватия» (ст. 2).

По Закону о сельском хозяйстве данный вид деятельности включает растениеводство и животноводство, а также связанную с ними сферу услуг.

Под сельскохозяйственной продукцией понимается продукция растениеводства и животноводства и ее первичная переработка.