5. Многоуровневое управление и федерализм в России

В Советском Союзе образование было высокоцентрализованным. Хотя федеральная власть (в «Основах законодательства») должна была устанавливать только рамочные основные правила, которые должны были быть детализированы отдельными субъектами, на практике федеральное регулирование было достаточно детализированным. Это было существенным ограничением свободы и креативности на местном уровне, однако выступало гарантией единообразия учебных программ, стандартов качества и учебных материалов.

В настоящее время в Российской Федерации в большей степени, чем в советское время, воплощаются в жизнь принципы федерализма. Законодательство гарантирует разделение полномочий между Федерацией и ее субъектами. В сфере образования децентрализация системы управления происходит в том числе через разделение полномочий в рамках российской федеративной структуры.

Эти полномочия разделены на три уровня. Федеральные полномочия являются исключительной компетенцией центра (российский парламент, президент, правительство). Кроме того, существуют общие полномочия, осуществляемые совместно центром и субъектами Федерации. Однако эти общие полномочия не конкурируют друг с другом; если данные полномочия определены как совместные, Федерация может обнародовать основные положения законодательства в данной сфере в форме федерального закона. В этом случае регионы могут сами издавать законы в пределах, установленных федеральным законодательством. Наконец, есть полномочия, предоставленные субъектам Федерации, находящиеся за пределами исключительных полномочий Российской Федерации и ее совместных полномочий с субъектами.

Во многих странах мира независимо от формы государственного устройства управление системой образования затрагивает установление баланса между полномочиями центральных и локальных органов управления^[27]: в этих странах наблюдается рост правовых норм, касающихся отношений между центральным и децентрализованным или автономным уровнями^[28].

Министерства образования во многих странах используют различные стратегии для устранения недостатков системы управления, одновременно пытаясь сохранить на центральном уровне компетенции по общему управлению системой^[29]. Однако в условиях изменяющегося образовательного ландшафта, возможно, для регулирования системы образования должна быть избрана другая модель. Некоторые исследователи приходят к выводу, что усиление централизации и отказ от регионального суверенитета нарушают хрупкий баланс между федеральными и региональными властями, от которого зависят наиболее стабильные федеративные демократии^[30].

Многоуровневое управление является перспективным инструментом устойчивого развития сектора образования в России как подсистемы национальной инновационной стратегии, особенно в сфере высшего образования^[31]. Благодаря его применению российская наука и образование могут внести вклад в международное сотрудничество^[32].

Значение принципа субсидиарности в сфере образования в Европе
Инго Рихтер

Еще в 1994 г., т. е. 25 лет назад, Европейская ассоциация образовательного права и образовательной политики (ELA) выбрала принцип субсидиарности в качестве темы своей первой конференции и опубликовала материалы этой конференции под заголовком: «Субсидиарность и образование – аспекты сравнительного образовательного права». В то время выбор именно этой темы для конференции был довольно прогрессивным, однако данное направление представляет большой интерес и сейчас, четверть века спустя.

В рамках европейского пространства в многоуровневой системе управления образованием можно выделить четыре уровня: европейский, национальный (т. е. уровень отдельных государств), уровень субъектов федерации или административно-территориальных единиц в составе унитарных государств и наконец институциональный уровень (уровень отдельных школ или университетов).

В целях анализа значения принципа субсидиарности в сфере образования ограничимся национальным и институциональным уровнями. Наиболее существенные конфликты в системах образования европейских стран касаются вопросов преподавания языков и доступности высшего образования. Для того чтобы выяснить, может ли применение принципа субсидиарности помочь разрешить данные конфликты, проанализируем правовое регулирование и образовательную политику в четырех странах: в двух федеральных – в Швейцарии и Германии и в двух унитарных государствах – во Франции и Испании, которые тем не менее имеют определенную региональную автономию в управлении образованием.

Преподавание языков

В Швейцарии основная часть полномочий в сфере образования принадлежит кантонам. Именно кантоны принимают решение о преподавании языка, в частности, о том, какой иностранный язык должен преподаваться первым, а какой – вторым. Федеральная конституция обязывает кантоны координировать свои решения и гармонизировать систему школьного образования. Только в случае отсутствия консенсуса федеральное правительство может вмешаться и регулировать преподавание языка самостоятельно.

Так, швейцарские кантоны достигли консенсуса, приняв решение, что по окончании начальной школы, например, через восемь лет обучения все студенты должны достичь одинакового уровня владения двумя иностранными языками – английским и одним из языков из числа национальных, который не является официальным языком кантона (языком обучения). По прошествии времени многие немецкоговорящие кантоны стали выбирать английский в качестве первого иностранного языка вместо французского, второго по распространенности национального языка. Недавно в нескольких немецкоговорящих кантонах на референдумах избиратели просили вообще отменить преподавание второго иностранного языка в начальной школе, что означало бы фактическое подавление французского языка как второго национального языка в начальных школах.

Результаты этих референдумов вызвали протесты и обращения к федеральному правительству с просьбой вмешаться и сохранить изучение второго национального языка во имя национального единства в многоязычной Швейцарии.

Государственным языком Испании – унитарного государства с автономными регионами – является испанский или кастильский. Каталония – автономный регион в составе испанского государства с двумя официальными языками: каталанским и испанским. Большинство населения Каталонии (56 %) отмечают, что испанский является их родным языком, тогда как только 35 % в качестве родного называют каталанский. Языком обучения в школах и университетах является каталанский. Испанский – национальный язык и язык большинства населения – преподается в школах как второй язык.

Последние несколько десятилетий правительство Каталонии пытается продвигать использование и изучение каталанского языка и сделать его доминирующим языком Каталонии, что не устраивает центральное испанское правительство. В частности, правительство региона поощряет применение в школах метода «полного погружения», в соответствии с которым ученики погружаются в монолингвистическую среду. Для учащихся, говорящих на испанском языке, это означает, что каталанский является языком не только обучения в школах, но и делового оборота, средств массовой информации и публичной сферы в целом. В 2008 г. правительство Каталонии решило, что единственным языком в школах должен быть каталанский. Однако в 2013 г. Верховный суд Испании отменил это постановление.

Когда в 2017 г. Каталония провозгласила свою независимость, был поднят в том числе вопрос о языке. Новое правительство объявило, что каталанский будет единственным официальным языком независимой Каталонии. Это означает, что правительство подавило бы изучение испанского даже в качестве второго языка в школах. Однако попытка не увенчалась успехом, и до сих пор не известно, как будет решаться этот конфликт в дальнейшем.

Доступ к высшему образованию

Традиционно в Германии университеты принимали решение о приеме абитуриентов на основе итоговой школьной аттестации учащихся (нем. Abitur, Gymnasium). В 1970-х годах количество школьников, успешно закончивших школу с необходимой для поступления в университет квалификацией, удвоилось. Вследствие этого университеты были переполнены. Исходя из этого Конституционный суд Германии постановил, что поступление в университет должно регулироваться федеральным законом. В качестве критериев доступа федеральные земли предпочитали использовать комбинацию оценок и времени ожидания, поскольку Конституционный суд постановил, что после определенного периода ожидания каждый заявитель имеет право на поступление. На федеральном уровне было создано агентство по приему, которое упразднило традиционную институциональную автономию. Однако через некоторое время централизованная процедура приема стала слишком сложной и бюрократической в полном соответствии с латинской максимой summum ius, summa iniuria («высшее право – высшая несправедливость»).

После этого федеральные власти решили пересмотреть процедуру приема. В настоящее время только на медицинских факультетах существует общий конкурс на поступление. Конкурсы при поступлении на все остальные факультеты могут быть введены по решению университетов. Также была внедрена новая система качественных и количественных критериев для поступления. Например, 20 % мест было зарезервировано для лучших абитуриентов на основании их школьных оценок, еще 20 % – для лиц, время ожидания поступления которых приближалось к критическому, а остальные 60 % распределяются по усмотрению университетов. Таким образом, право принятия решений было возвращено университетам. Они могут использовать дополнительные критерии отбора, такие как тесты, собеседования, средние оценки, профессиональный опыт и т. д. В 2017 г. Конституционный суд Германии вынес фундаментальное решение, ограничивающее власть федеральных земель и автономию университетов. Начиная с 2019 г. федеральные земли должны унифицировать свои системы оценок, а федеральный законодатель – принять решение о критериях отбора, которые будут использовать университеты. В немецкой многоуровневой системе управления в образовании соотношение сил снова будет смещено в сторону большей централизации.

Франция известна своими конкурсами (фр. concours), конкурентными и сложными вступительными экзаменами, которые проводят высшие учебные заведения. Такие вступительные экзамены существуют для высших школ (фр. Grands Ecoles – Ecole Polytechnique, Ecole Nationale d́Administration, Ecole de Commerce и т. д.). Эти учебные заведения обучают лучших из лучших, а поступление в них возможно лишь после двухлетнего подготовительного курса, интегрированного со старшей школой. Для всех других высших учебных заведений такая форма личного отбора была отменена и заменена централизованной цифровой процедурой, называемой APB (фр. Admission Post-Bac), которая была полностью анонимной. Кандидат мог указать 24 программы, на которых он хотел обучаться. Если кандидат не получал места в одном из своих университетов, лотерея определяла его будущее. Сами университеты не могли выбирать своих студентов, но каждый студент имел право доступа к высшему образованию на равных условиях. Фактически каждый желающий поступить в университет получал место.

В прошлом году французский парламент отменил эту процедуру и ввел новую процедуру – Parcoursup. Она предоставляет университетам больше полномочий в процессе отбора. Критики новой процедуры утверждают, что теперь традиционный для французских публичных университетов бесплатный и равный для всех доступ к высшему образованию отменен. В соответствии с новой процедурой студентов просят назвать только 10 предпочитаемых программ для последующего обучения. Уже за полгода до начала процесса отбора школьные учителя начинают интенсивный процесс профессиональной ориентации, чтобы направить абитуриентов на подходящую им программу. Если в рамках первого этапа отбора не удалось привлечь нужных студентов, университеты могут сами выбирать студентов, которые соответствуют их программам. Остальные абитуриенты должны подать заявку в другом месте или подождать год и попробовать еще раз. Наконец, все заявители должны найти хотя бы одну возможность учиться в университете или другом колледже, даже если этот университет или программа не является предпочитаемой.

Принцип субсидиарности и разрешение конфликтов в образовательной политике

Можно ли разрешить эти конфликты в образовательной политике с помощью принципа субсидиарности?

Логика принципа субсидиарности очень проста: в социальных системах с несколькими уровнями принятия решений они должны приниматься на самом низком уровне. Решение на более высоком уровне принимается только в том случае, если проблема не может быть эффективно решена на более низком. Идея состоит в том, что локальный уровень ближе всего к людям, на которых отразятся эти решения, поэтому его представители лучше знают, какие решения следует принимать.

Для Швейцарии актуален вопрос: может ли федеральное правительство принудить изучать в школах второй национальный язык (в качестве второго иностранного), если на кантональных референдумах было принято решение, что в начальной школе преподается только один иностранный язык и им является английский?

Статья 5а Конституции Швейцарии закрепляет обязательность соблюдения принципа субсидиарности. Кантоны являются более низким уровнем государственного управления по сравнению с федеральным. Швейцарские кантоны – суверенные государства, они обладают всеми полномочиями, которые в Конституции не закреплены как федеральные. Обучение в школах, включая преподавание языка, является компетенцией кантонов, а не федерации. Однако федеральная Конституция предписывает федерации и кантонам содействовать взаимопониманию и обмену между различными языковыми сообществами. Таким образом, если кантоны не выполняют эту задачу, обучая второму национальному языку в начальных школах, федеральное правительство может вмешаться и заставить их сделать это. Данное положение соответствует принципу субсидиарности.

В Испании действует обратный принцип. Каталония не является суверенным государством в составе федерации, а представляет автономное сообщество, действующее в соответствии с Уставом автономии, гарантированным Конституцией Испании. Принцип субсидиарности не упоминается в Конституции Испании. Кастильский испанский является единственным национальным языком Испании, и все граждане имеют право изучать и говорить на испанском языке. В автономных сообществах разрешается двуязычие. Поэтому в Каталонии испанский и каталанский языки являются двумя официальными. Поскольку правительство автономного сообщества Каталония несет ответственность за обучение в школах, включая преподавание языка, оно может установить исключительно каталанский язык обучения, если гарантирует, что все учащиеся также изучают испанский язык в школах. Даже без принципа субсидиарности в испанской Конституции центральное правительство может обязать школы Каталонии использовать испанский язык как язык для обучения. В испанском случае отсутствует необходимость в использовании принципа субсидиарности.

Если бы в унитарном государстве, таком как Испания, лингвистическая автономия не была предоставлена региональным сообществам, можно было задать вопрос: был бы принцип субсидиарности полезен для разрешения языковых конфликтов? Возможно, он бы мог помочь в таком случае.

В Германии