Часть I. Контекст и методика

Глава 1. Общественность и охрана природы в СССР и России

Понятие «общественность», давно устоявшееся в русском языке, включает элементы общественной самоорганизации и наличие публичной сферы. История этого понятия насчитывает более двух веков. В разные времена смысловое наполнение понятия «общественность» менялось. К началу XX в. общественность связывали, во-первых, с носителями критического общественного мнения и, во-вторых, с группами людей, выполнявших общественные обязанности за пределами сферы государственных служебных обязанностей.

Первая компонента образовывала сферу открытых публичных дебатов и общественного мнения. Вторая ассоциировалась с институтами местного самоуправления. В советскую эпоху государство делегировало общественности функции местного управления и контроля за общественным порядком (Волков, 1997). В то же время, как указывает В. Волков, «сфера общественного мнения и публичных дискуссий, возрождавшаяся в 60-е гг. XX в., была ориентированной больше на этику, чем политику, хотя граница между ними условна. Политические дискуссии шли в частной сфере (на кухнях)».

Наиболее полно теория общественного участия разработана в рамках политологической модели партиципаторной демократии (К. Пейтман, К. Макферсон, Дж. Циммерман и др.). В этой модели отстаивается необходимость активного участия граждан в обсуждении и принятии государственных решений, что обеспечивает как контроль над властью, так и саморазвитие граждан.

В данной книге мы будем придерживаться представлений об общественности, формах ее организации и действий, принятых в современной политологии, в частности, в теории демократии и политической социологии. Далее эти представления проецируются на общественность, вовлекающуюся в природоохранную или экологическую деятельность.

Общественность, в соответствии с Орхусской конвенцией^[1] (1998 г.), означает одно или более чем одно физическое или юридическое лицо и, в соответствии с национальным законодательством или практикой, их ассоциации, организации или группы. Заинтересованная общественность представляет собой общественность, которая затрагивается или может затрагиваться процессом принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, или которая имеет заинтересованность в этом процессе; для целей данного определения неправительственные организации, содействующие охране окружающей среды и отвечающие любым требованиям, предъявляемым национальным законодательством, считаются организациями, имеющими заинтересованность.

Общественное участие – деятельность общественности, связанная с представлением и защитой своих интересов (прав и свобод) на разных уровнях. Это могут быть обсуждение и разработка политических, социально-экономических программ и проектов; влияние на принятие решений и контроль над их исполнением; самоуправление на местном уровне.

Положение, когда власть делегирует общественности право (со) управления, характеризует развитое гражданское общество. Обратная картина, когда общественное участие нерезультативно, когда интересы государства и населения противостоят друг другу, характеризует неразвитость гражданского общества. Таким образом, распространенность, активность, результативность общественного участия является индикатором развития гражданского общества.

В работе Ш. Арнштейн «Лестница общественного участия» (1969) была предложена ставшая общепринятой классификация уровней общественного участия (табл. 1). Манипуляции (обман) и терапия (уговаривание) вообще не являются общественным участием. Достижение форм символического и реального участия невозможно без информирования.

На практике общественность представляет собой чрезвычайно комплексную и неоднородную совокупность граждан, их групп и объединений. Заинтересованная общественность выявляется относительно определенного проекта, проблемы и проч., и группа или лицо, в одном случае являющиеся общественностью, в другом контексте общественностью могут и не являться.

Таблица 1. Уровни общественного участия (по Serry R. Arnstein, 1969)

В России имеется несколько тысяч общественных некоммерческих объединений или негосударственных организаций (НГО) по охране окружающей среды и природопользованию. Их деятельность охватывает разные слои населения, а сфера интересов простирается от отдельных экологических объектов, населенных пунктов, природных регионов и субъектов Российской Федерации до общероссийских экологических проблем. Эко-НГО занимаются экологическим образованием, охраной природных объектов, решением отдельных природоохранных вопросов (например, атомной безопасности), защитой экологических прав граждан, экологическим законодательством, продвижением экотехнологий, сбором и распространением экологической информации и пр.

Охарактеризуем несколько наиболее крупных общероссийских природоохранных общественных организаций.

Сохраняет традиции привлечения общественности к охране природы Всероссийское общество охраны природы (ВООП), одна из старейших и самых массовых организаций страны, созданная в 1924 г. В ее рядах насчитывается более 3 млн физических и около 10 тыс. юридических членов. Приоритетной областью ВООП остаются вопросы просвещения и воспитания, особенно работа с дошкольными и школьными учреждениями.

Международный социально-экологический союз (МСоЭС), несмотря на относительную молодость и непродолжительную историю, тоже является крупнейшим экологическим объединением на территории бывшего СССР. Проблемы, решением которых занимается МСоЭС, это экологическое образование, ядерная и химическая безопасность, альтернативные источники электроэнергии, сохранение биоразнообразия, устойчивое лесное и сельское хозяйство, изменение климата, чистота воздуха и воды, здоровье и окружающая среда.

Существует также много специализированных общественных организаций, занимающихся отдельными вопросами охраны природы. Например, эколого-просветительский центр «Заповедники» обеспечивает общественную поддержку российским заповедникам и национальным паркам. Благотворительный фонд «Центр охраны дикой природы» также ведет активную природоохранную деятельность, направленную на реализацию различных методических проектов и программ преимущественно на охраняемых природных территориях. Все эти организации публикуют много как специальной, так и общедоступной природоохранной литературы.

Российский экологический союз, Ассоциация развития российской экологической прессы, Национальное информационное агентство «Природные ресурсы», Российское экологическое движение и многие другие объединения и организации содействуют решению экологических и природоохранных проблем России. Российский союз охраны птиц занимается проблемой сохранения биоразнообразия.

Особое молодежное движение за охрану природы представляют Дружина^[2] по охране природы биологического факультета МГУ и аналогичные организации, созданные при высших учебных заведениях субъектов Российской Федерации.

Около сорока различных общественных организаций учредили в 1996 г. Российский экологический конгресс. С 1977 г. функционирует на постоянной основе круглый стол лидеров и представителей общественных организаций и объединений.

К указанным организациям добавляются научные общества и объединения ученых. Старейшей научной некоммерческой общественной организацией является Московское общество испытателей природы, основанное в 1805 г. Это неформальное объединение ученых в интересах развития науки о природе и ее законах.

Роль и функции российских общественных объединений закреплены в национальном законодательстве. Однако действенность этих объединений не всегда достаточно эффективна, так как формирование демократических основ российского общества имеет еще сравнительно непродолжительную историю.

В России активно действуют представительства международных неправительственных организаций – WWF, Wetlands International, IUCN, Greenpeace и другие. Эти оказывают российскому природоохранному движению существенную организационную, методическую и финансовую помощь.

В территориальном измерении выделяются организации, которые работают в своем регионе, отслеживая экологически опасные проекты. Например, в Иркутске это «Байкальская волна», в Москве – Московский отдел экологической экспертизы Международного Социально-экологического союза, некоторые программы Гринпис; в Краснодарском крае – отделение МСоЭС Западного Кавказа; в Санкт-Петербурге – «Зеленый мир». Такие организации в основном действуют в пределах своих регионов.

Многие московские организации зачастую имеют представительства в других регионах и играют роль ресурсных центров.

Организации различаются и тематически, по направлению деятельности (ядерная безопасность, химическое производство, проблема переработки мусора, охрана животных, оценка воздействия на окружающую среду). На действия против «громких проектов», таких, как Голубой поток, Высокоскоростная магистраль Петербург-Москва, Балтийская трубопроводная система, мобилизуются НГО из разных регионов.

Формы общественного участия. Для реализации общественного участия разработано значительное количество форм действий – для информирования, выявления групп заинтересованной общественности, их интересов и мнений, для разрешения конфликтов и построения консенсуса, а также интеграции интересов различных групп общественности в принимаемые решения.

Можно выделить институциональные и внеинституциональные коллективные действия (табл. 2).

Таблица 2. Типы институциональных и внеинституциональных действий

Институциональные действия (обращения в суды, референдумы, участие в оценке воздействия на окружающую среду и пр.) основаны на формах участия, закрепленных в законодательстве, в то время как внеинституциональные действия не являются законодательно регламентированными формами участия общественности (митинги, лоббирование и пр.). Однако внеинституциональные действия выполняют функции выражения протеста, привлечения внимания властей, информирования широкой общественности и СМИ и пр. Также по цели проведения можно выделить формы общественного участия, направленные на информирование, выражение позиции, протест, (со)участие в принятии решений, защиту интересов. В любом случае формы действий представляют собой инструментарий, с помощью которого общественность представляет и защищает свои интересы.

Подробнее различные формы действий охарактеризованы в главе 7, посвященной анализу конкретных изучавшихся нами примеров общественного участия.

Помимо рассмотренных выше институциональных и внеинституциональных форм участия общественности могут быть выделены неформальные механизмы влияния на процесс принятия решений, используемые экологической общественностью. Под неформальными механизмами влияния понимаются формы действий, используемые общественниками для лоббирования своей позиции. Они включают мобилизацию социальных сетей, поиск сторонников внутри государственных и бизнес-структур, научных учреждений, совместную работу в законодательных комиссиях, использование неформальных каналов получения информации.