Статья 2. Антимонопольное законодательство Российской Федерации и иные нормативные правовые акты о защите конкуренции

1. Антимонопольное законодательство Российской Федерации (далее – антимонопольное законодательство) основывается на Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в статье 3 настоящего Федерального закона.

2. Отношения, указанные в статье 3 настоящего Федерального закона, могут регулироваться постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федерального антимонопольного органа в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством.

3. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора Российской Федерации.

1. Комментируемая статья в целом закрепляет систему источников конкурентного права. В то же время она вводит понятие «антимонопольное законодательство». Отсюда возникает вопрос о том, каково соотношение между понятиями источников конкурентного права и антимонопольного законодательства.

Определяя понятие «антимонопольное законодательство», ч. 1 комментируемой статьи указывает, что оно включает в себя Закон о защите конкуренции и иные федеральные законы, регулирующие отношения, указанные в ст. 3 комментируемого Закона. То есть в состав антимонопольного законодательства включены только законы, причем законы федерального уровня.

В теории права существует как узкое, так и широкое понимание термина «законодательство». Согласно первому из них понятие «законодательство» включает только законы, согласно второму – оно охватывает и законы, и иные нормативные правовые акты. В частности, ст. 1¹ Закона о конкуренции 1991 г. включала в состав антимонопольного законодательства также указы Президента РФ и нормативные акты Правительства РФ.

Однако в Законе о защите конкуренции законодатель использует понятие «антимонопольное законодательство» в узком смысле, не включая в него подзаконные нормативные акты. Целью этого видится закрепление правила, что основы конкурентного права, его наиболее важные нормы и принципы должны быть установлены именно в законах. Так, например, в соответствии со ст. 37 Закона о защите конкуренции лицо может быть привлечено к ответственности только за нарушение антимонопольного законодательства, т. е. состав антимонопольного правонарушения может быть установлен только законом, а не подзаконным актом.

Включение в понятие антимонопольного законодательства только законодательных актов федерального уровня соответствует принципу разграничения предметов ведения РФ и субъектов РФ, установленному Конституцией РФ. В соответствии с п. «ж» ст. 71, ч. 1 ст. 76 Конституции РФ вопрос об установлении правовых основ единого рынка отнесен к исключительному ведению РФ.

Таким образом, понятие антимонопольного законодательства является более узким, чем понятие источников конкурентного права, состав которых гораздо шире.

2. В комментируемой статье перечислены основные источники конкурентного права, к которым относятся:

– Конституция РФ;

– общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ;

– федеральные конституционные законы;

– ГК РФ;

– собственно Закон о защите конкуренции;

– иные федеральные законы;

– постановления Правительства РФ;

– нормативные правовые акты федерального антимонопольного органа (ФАС России).

3. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России (ч. 1 ст. 15). Основы конкурентного права России закреплены в следующих конституционных нормах:

– в России гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности; в России признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 1, 2 ст. 8);

– каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности; не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ч. 1, 2 ст. 34);

– на территории России не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ч. 1, 2 ст. 74).

При рассмотрении дел суды могут применять Конституцию РФ непосредственно. В случае, если суды приходят к выводу о неконституционности закона, они обязаны обращаться в КС РФ для официального подтверждения его неконституционности^[2].

В частности, отдельные положения самого Закона о защите конкуренции несколько раз были предметом оценки КС РФ с точки зрения их соответствия Конституции РФ. Так, в Постановлении от 24 июня 2009 г. № 11-П^[3] КС РФ подтвердил конституционность особой санкции – взыскания дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства хозяйствующим субъектом в федеральный бюджет в судебном порядке по иску антимонопольного органа (ст. 37, 51 Закона о защите конкуренции).

4. Часть 3 комментируемой статьи дублирует норму ст. 15 Конституции РФ о приоритете положений международных договоров РФ над положениями законов. В той же статье Конституции РФ также установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы, т. е. данные источники могут быть отнесены и к источникам конкурентного права.

ВС РФ в постановлениях Пленума от 31 октября 1995 г. № 8 и от 10 октября 2003 г. № 5 разъяснил спорные вопросы применения судами общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ. Применительно к отношениям по защите конкуренции в качестве примера применения международных норм российскими судами можно привести судебные споры, связанные с недобросовестной конкуренцией, для разрешения которых суды применяют Парижскую конвенцию по охране промышленной собственности от 20 марта 1883 г.^[4]

Помимо Парижской конвенции Россия присоединилась к целому ряду международных актов, устанавливающих международные правила защиты от недобросовестной конкуренции и направленных на защиту интеллектуальной собственности, в их числе:

– Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС/TRIPS) (Марракеш, 1994), вступившее в силу для России 22 августа 2012 г. (например, ст. 4 °Cоглашения ТРИПС устанавливается, что некоторые виды лицензионной торговли ограничивают свободную конкуренцию и могут оказывать неблагоприятное воздействие на торговлю и распространение технологий);

– Мадридские соглашения о пресечении ложных или вводящих в заблуждение указаний о месте происхождения на товарах и о международной регистрации товарных знаков 1891 г. и Протокол к Мадридскому соглашению о международной регистрации знаков (Мадрид, 1989 г.);

– Конвенция, учреждающая Всемирную организацию интеллектуальной собственности (Стокгольм, 14 июля 1967 г., в ред. от 2 октября 1979 г.);

– Ниццкое соглашение о международной классификации товаров и услуг для регистрации знаков (1957 г., пересмотрено в Женеве, 1977 г., с доп. 1979 г.).

В настоящий момент также для РФ действует несколько десятков международных договоров в области конкурентной политики, в частности следующие многосторонние документы:

– Договор о проведении согласованной антимонопольной политики (Москва, 25 декабря 2000 г.);

– Соглашение об углублении интеграции в области антимонопольной политики и защиты прав потребителей между антимонопольными ведомствами России, Беларуси, Казахстана, Киргизии (Алма-Ата, 5 сентября 1996 г.);

– Соглашение о сотрудничестве государств – участников СНГ в сфере регулирования рекламной деятельности (Москва, 19 декабря 2003 г.);

– Меморандум о сотрудничестве в области конкурентной политики между Межгосударственным советом по антимонопольной политике, Советом по конкуренции Республики Латвия, Советом по конкуренции Румынии и Комиссией по справедливой торговле Республики Корея (Санкт-Петербург, 17 сентября 2003 г.);

– Пекинские договоренности Второй Международной конференции по конкуренции под эгидой БРИКС между конкурентными ведомствами Федеративной Республики Бразилия, РФ, Республики Индия, Китайской Народной Республики и Южно-Африканской Республики (Пекин, 21 сентября 2011 г.)^[5].

Большая часть иных международных документов (соглашения, договоры и меморандумы с отдельными государствами) имеют межправительственный и межведомственный характер.

Особое значение имеет наднациональное законодательство, в частности в связи с созданием ЕАЭС. К Договору о ЕАЭС (Астана, 29 мая 2014 г.) были приняты Протокол об общих принципах и правилах конкуренции (Приложение № 19), Протокол об охране и защите прав на объекты интеллектуальной собственности (Приложение № 26). Правом на издание нормативных правовых актов наделена Комиссия ЕАЭС, которая во исполнение указанного правомочия приняла несколько решений в области защиты конкуренции^[6].

5. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает, что антимонопольное законодательство основывается на ГК РФ. Это связано с тем, что меры по защите конкуренции тесно связаны с осуществлением гражданских прав.

До принятия ВАС РФ Постановления Пленума № 30 в судебной практике вопрос о возможности применения антимонопольного законодательства при заключении и исполнении гражданско-правовых договоров решался по-разному. Некоторые суды по таким делам устанавливали, что антимонопольный орган выходил за пределы своих полномочий и разрешал гражданско-правовые споры. ВАС РФ в Постановлении Пленума № 30 урегулировал этот вопрос, установив, что суды не должны признавать решения или предписания антимонопольного органа недействительными только на том основании, что соответствующие правоотношения с участием хозяйствующего субъекта, которому выдано предписание, являются гражданско-правовыми.

Однако это разъяснение не в полной мере отвечает на вопрос о соотношении гражданского и антимонопольного законодательства. Рассмотрим основные точки их соприкосновения.

Во-первых, антимонопольное законодательство вводит соответствующие ограничения гражданских прав, которые допускаются ст. 1 ГК РФ, т. е. устанавливает некие пределы осуществления гражданских прав. Учитывая это, требования антимонопольного законодательства в принципе подлежат применению к гражданско-правовым отношениям^[7]. Например, ГК РФ вводит особый порядок заключения договора – торги, устанавливает общие правила их проведения (ст. 447–448). Антимонопольное законодательство дополняет эти правила, вводя перечень запрещенных действий, которые могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции (ст. 17 Закона о защите конкуренции).

Во-вторых, в абз. 2 п. 1 ст. 10 ГК РФ указано, что гражданское правонарушение в виде злоупотребления правом может быть выражено в использовании гражданских прав в целях ограничения конкуренции и в злоупотреблении доминирующим положением на рынке. Таким образом, потерпевшая от указанного правонарушения сторона может обратиться за защитой своих прав как в порядке, установленном Законом о защите конкуренции, так и в рамках искового производства на основании ст. 10 ГК РФ.

Так как указанная норма ст. 10 ГК РФ является бланкетной (содержит отсылку к нормам антимонопольного законодательства), следует предположить, что в предмет доказывания по делу должны входить все обстоятельства, предусмотренные Законом о защите конкуренции (составы злоупотребления доминирующим положением, недобросовестной конкуренции и др.). Исходя из этого, не совсем понятно, для каких случаев должен использоваться абз. 2 п. 1 ст. 10 ГК РФ. С одной стороны, случаи злоупотребления доминирующим положением, нашедшие отражение в антимонопольном законодательстве, «являются простыми правонарушениями, поэтому при их совершении будет применяться не относительно определенная санкция, предусмотренная п. 2 ст. 10 ГК РФ, а конкретные санкции, установленные этим законодательством»^[8]. С другой стороны, представляется, что если ст. 10 ГК РФ используется в тех случаях, когда нарушенные права невозможно защитить иными средствами (как, например, в деле «Акай Электрик Ко, Лтд»^[9]