9. Осуществление прокурорского надзора за деятельностью судебных приставов

9.1. Правовое регулирование прокурорского надзора за деятельностью судебных приставов

В соответствии с п. 4 ст. 19 Закона о судебных приставах надзор за исполнением законов при осуществлении судебными приставами возложенных на них функций осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры.

Данное положение обусловлено обязанностью прокуроров осуществлять надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, согласно гл. 3 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»¹⁰² (далее – Закон о прокуратуре). Следует отметить, что полномочия прокуроров при выполнении ими надзорных функций за деятельностью приставов-дознавателей определяются также уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами.

Кроме того, в своей деятельности по осуществлению надзора за исполнением законов судебными приставами прокуроры руководствуются ведомственными нормативными актами, в том числе и указаниями Генерального прокурора РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 30 Закона о прокуратуре указания Генерального прокурора РФ по вопросам дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения. К числу таких указаний, касающихся деятельности судебных приставов, следует отнести указания Генерального прокурора РФ от 25 марта 1999 г. № 19/38 «О мерах по обеспечению прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении судебными приставами своих функций с целью предотвращения обращения взыскания на имущество мобилизационного назначения» (по состоянию на 1 августа 2005 г.)¹⁰³ и от 12 мая 2009 г. № 155/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами»¹⁰⁴.

9.2. Предмет и задачи прокурорского надзора за деятельностью судебных приставов

Предмет прокурорского надзора за исполнением законов определен прежде всего ч. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. Им является: соблюдение Конституции РФ, исполнение федерального законодательства всеми структурами службы судебных приставов, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых должностными лицами служб судебных приставов.

Исходя из этого предметом прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами являются:

– надзор за исполнением законов судебными приставами;

– надзор за соблюдением прав и свобод физических и юридических лиц судебными приставами;

– надзор за законностью решений, принимаемых судебными приставами.

Основными задачами прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами в соответствии с ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре являются:

– обеспечение верховенства закона, единства и законности в деятельности судебных приставов, защита прав и свобод человека и гражданина, а также интересов общества и государства;

– своевременное, полное выявление, устранение и пресечение нарушений действующего законодательства в деятельности судебных приставов, привлечение лиц, виновных в нарушении законов, к определенному виду ответственности;

– соблюдение законности судебными приставами при принятии ими определенных действующим законодательством мер по обеспечению установленного порядка деятельности судов и осуществлении властных полномочий в процессе принудительного исполнения судебных актов и актов иных органов, а также защита прав и интересов физических и юридических лиц, вовлеченных в сферу исполнительного производства.

Вместе с тем, учитывая специфику деятельности службы судебных приставов как органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, являющегося органом дознания, следует исходить из содержания ст. 29 Закона о прокуратуре. С учетом этого в предмет прокурорского надзора за деятельностью судебных приставов следует также включить:

– соблюдение судебными приставами при выполнении возложенных на них функций прав и свобод человека и гражданина;

– исполнение судебными приставами установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях;

– выполнение судебными приставами оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законности принимаемых ими решений.

Следует помнить, что Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры обеспечивают надзор за деятельностью судебных приставов с точки зрения соблюдения ими наиболее важных конституционных прав и законных интересов граждан и организаций. Исходя из этого осуществление прокурорского надзора осуществляется по следующим направлениям:

– точное исполнение Закона о судебных приставах и Закона об исполнительном производстве, которыми регламентируются все сферы деятельности судебных приставов, в том числе вопросы возбуждения исполнительного производства и совершения исполнительных действий;

– законность действий судебных приставов при осуществлении функций как при обеспечении установленного порядка деятельности судов, так и при исполнении судебных актов и актов других органов.

Выполнение указанных задач осуществляется посредством рассмотрения заявлений и сообщений о совершенных судебными приставами при выполнении ими возложенных на них обязанностей преступлений.

Вместе с тем задачей прокурорского надзора одновременно является и обеспечение защиты судебного пристава от необоснованных обвинений и посягательств как должностного лица, осуществляющего функции государственного служащего.

Устранение выявленных нарушений законов, допущенных судебными приставами, происходит посредством внесения прокурором соответствующего представления непосредственно в различные службы судебных приставов, а при необходимости и в суд. В случае нарушения законов судебным приставом районного звена прокурор вносит представление на имя старшего судебного пристава, возглавляющего районное подразделение судебных приставов. Если же нарушение допущено старшим судебным приставом, то представление вносится прежде всего главному судебному приставу субъекта (главному судебному приставу субъектов) РФ. В своих представлениях прокурор излагает сущностное содержание допущенного нарушения и излагает требования об устранении выявленных правонарушений.

Важной формой предупреждения совершения судебными приставами нарушений законов является предостережение прокурора о недопустимости такого рода нарушений.

9.3. Объекты прокурорского надзора в деятельности судебных приставов

Действующее законодательство устанавливает исчерпывающий перечень объектов прокурорского надзора в сфере деятельности органов службы судебных приставов. К ним относятся:

– главный судебный пристав РФ и его заместители;

– главный военный судебный пристав и его заместители;

– главный судебный пристав субъекта (главный судебный пристав субъектов) РФ и его заместители;

– старший судебный пристав;

– старший военный судебный пристав;

– старшие судебные приставы Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ.

В соответствии с действующим законодательством в зависимости от исполняемых обязанностей судебные приставы подразделяются на:

– судебных приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности судов;

– судебных приставов-исполнителей, исполняющих судебные акты и акты других органов (далее – судебный пристав-исполнитель).

Вместе с тем, принимая во внимание, что Федеральная служба судебных приставов выполняет функции органа дознания, в ее штате есть еще и дознаватели.

Полномочия прокурора

В соответствии с действующим законодательством, в том числе и ст. 22 Закона о прокуратуре, осуществляя надзор за исполнением законов судебными приставами, прокурор вправе:

– лично проводить проверки исполнения законов судебными приставами различных подразделений ФССП России;

– поручать вышестоящим службам судебных приставов проводить проверки исполнения законов судебными приставами различных подразделений ФССП России;

– проверять законность применения физической силы, огнестрельного оружия и специальных средств судебными приставами, обеспечивающими установленный порядок деятельности судов;

– вправе знакомиться с любым исполнительным производством;

– иметь доступ к документации и материалам по исполнительному производству;

– проверять исполнение законов в связи с поступившей в прокуратуру информацией об имеющих место фактах их нарушения;

– требовать от руководителей и других должностных лиц ФССП России представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений;

– требовать выделения специалистов для решения возникших вопросов;

– требовать проведения проверок, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных ФССП России организаций по поступившим в прокуратуру заявлениям и обращениям;

– вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов, допущенных судебными приставами;

– опротестовывать противоречащие закону правоприменительные акты судебных приставов, в частности выносимые ими постановления;

– обращаться в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными.

Прокурор должен знать о месте и времени рассмотрения внесенного им протеста и участвовать в его разрешении. Прокурору субъекта РФ или его заместителю представляются материалы и дела, требующие принятия судебного решения на производство следственных действий; продления сроков проверки или расследования; утверждения обвинительных актов либо постановлений о прекращении уголовных дел, возбужденных дознавателями ФССП России.

Меры прокурорского реагирования

В соответствии с Законом о прокуратуре прокурор при выявлении фактов нарушения законодательства вправе и обязан принимать меры прокурорского реагирования. Целью таких мер являются пресечение нарушений закона, наказание виновных и профилактика подобных нарушений в дальнейшем.

Средствами обеспечения надлежащего исполнения закона судебными приставами в ходе исполнительного производства со стороны прокурора являются:

– принесение представления об устранении нарушения закона, допущенного в ходе исполнительного производства;

– принесение протеста на противоречащий Закону об исполнительном производстве процессуальный документ судебного пристава-исполнителя;

– вынесение постановления о возбуждении производства об административном правонарушении;

– вынесение предостережения о недопустимости нарушения судебным приставом-исполнителем закона.

На практике чаще всего прокуроры вносят представления об устранении нарушений закона, чем внесение протеста. Надо отметить, что принесение протеста в суд в порядке ст. 441 ГПК РФ и ст. 23 Закона о прокуратуре вызывает определенные трудности при осуществлении прокурорами этого права.

В Законе об исполнительном производстве указанная мера прокурорского реагирования не предусмотрена. В соответствии с требованиями ст. 441 ГПК РФ оспорить постановление должностных лиц службы судебных приставов могут взыскатель, должник или лица, интересы которых затронуты. Прокурор здесь не упоминается. При этом внесение протеста в порядке ст. 441 ГПК РФ будет вступать в противоречие со ст. 121 Закона об исполнительном производстве, согласно которой обжалование действий судебного пристава-исполнителя возможно лишь сторонами исполнительного производства.

Исходя из изложенного следует признать целесообразным (да и практика идет именно по этому пути), что прокурорам целесообразно направлять в суд протесты на действия судебных приставов в следующих случаях:

– при незаконном окончании исполнительного производства;

– при незаконном наложении ареста на имущество должника;

– при незаконном взыскании исполнительного сбора;

– при незаконном наложении штрафа в порядке ст. 87 Закона об исполнительном производстве;

– в случае необходимости восстановления утраченного исполнительного производства.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления главному судебному приставу РФ или главному судебному приставу субъекта (главному судебному приставу субъектов) РФ. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Прокурор вправе внести представление главному судебному приставу РФ или главному судебному приставу субъекта (главному судебному приставу субъектов) РФ об устранении выявленных нарушений закона. В течение месяца со дня внесения представления указанному должностному лицу должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О результатах рассмотрения представления и принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме¹⁰⁵.

Прокурор имеет право возбудить административное производство в отношении судебного пристава и иного должностного лица, которое допустило нарушение закона. В этом случае прокурор выносит мотивированное постановление.

Достаточно эффективной мерой прокурорского реагирования является предостережение о недопустимости нарушения закона. Оно выносится в письменной форме прокурором в целях предупреждения правонарушений, если у прокурора имеются сведения о еще не совершенных, но готовящихся правонарушениях.

При обнаружении в действиях судебных приставов и (или) их руководителей признаков уголовно наказуемых деяний прокурор в соответствии с предоставленными ему полномочиями вправе направить соответствующие материалы в другие органы предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании (п. 4 ч. 1 ст. 140 УПК РФ). Одновременно с этим прокурор осуществляет надзор за законностью возбуждения уголовного дела или отказа в возбуждении уголовного дела, а также за предварительным расследованием.

Указанные меры реагирования прокурора на ненадлежащее исполнение законов судебными приставами, как правило, применяются по результатам проведенных проверок соблюдения законов судебными приставами. Нарушения могут быть выявлены в ходе плановых прокурорских проверок и при проведении проверок по заявлениям (жалобам) взыскателей, должников или иных участников исполнительного производства по конкретным исполнительным производствам. Действующее процессуальное законодательство относит прокурора к лицам, участвующим в деле (ст. 34 ГПК РФ и ст. 40 АПК РФ), что связано с его юридической заинтересованностью в исходе дела. Вместе с тем эта заинтересованность носит иной характер, нежели заинтересованность сторон, третьих лиц, заявителей и жалобщиков по делам неискового производства, которые материально заинтересованы в исходе дела.