Сложнее обстоит дело со вступлением административных соистцов по основаниям, указанным в п. 2, 3 ч. 2 комментируемой статьи. Ранее мы уже обращали внимание на то, что совместное рассмотрение административных исков не следует отождествлять с институтом процессуального соучастия (см. комментарий к ч. 2 данной статьи). Вместе с тем законодательные противоречия не снимают поставленного вопроса – потенциальные «квазисоистцы» в любом случае должны иметь возможность защитить свои субъективные права и охраняемые законом интересы. Полагаем, что в случаях, когда административный иск, производство по которому уже возбуждено, и административный иск, предъявляемый вступающим в дело административным соистцом, не совпадают (не имеет значения, по каким элементам), лицо, ищущее судебной защиты, должно подавать самостоятельное административное исковое заявление. В противном случае будут нарушены не только общие правила предъявления административного иска, но также и права административных ответчиков (процедура подачи административного искового заявления содержит определенные процессуальные гарантии для них), и фискальный интерес (по новому административному иску следует уплатить государственную пошлину).

Обратим внимание на законодательную неточность. Указание о возможности административных соистцов вступить в дело до принятия судом первой инстанции судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, при буквальном толковании означает, что хронологически возможность вступления в процесс административных соистцов ограничена моментом принятия судебного решения (только оно разрешает спор по существу – ч. 1 ст. 175 КАС). Однако производство в суде первой инстанции может завершиться и на основании иных судебных актов. Поэтому положения ч. 4 комментируемой статьи следует толковать расширительно, исходя из того, что истцы могут вступить в дело до принятия:

а) либо судебного решения;

б) либо определения суда об оставлении административного искового заявления без рассмотрения;

в) либо определения суда о прекращении производства по административному делу.

5. Часть 5 комментируемой статьи содержит правило, смысл которого сводится к тому, что по некоторым категориям дел суд обязан привлечь в качестве административного соответчика определенное лицо, даже если административный истец об этом не просил либо вообще против этого возражает.

В процессуальной науке случаи, когда имеет место невозможность рассмотрения дела без участия другого лица в качестве соответчика, принято именовать обязательным соучастием.

Привлечение административного соответчика в обязательном порядке (независимо от воли сторон) возможно в двух случаях:

1) если имеется прямое указание в КАС;

2) если невозможно рассмотреть административное дело без участия административного соответчика.

Здесь имеются в виду случаи, когда характер спорного публичного правоотношения (с учетом избранного истцом способа защиты) необходимо предполагает возможность вынесения судебного акта, который непосредственно затронет права и обязанности одного из субъектов, не указанного административным истцом в качестве административного ответчика. Например, если публичный акт был принят совместно несколькими государственными органами, то в случае предъявления административного иска об оспаривании такого правового акта в качестве административных соответчиков должны быть привлечены все принявшие акт органы. Если же административный истец указал в качестве административного ответчика только лишь один орган, суд обязан по своей инициативе привлечь другой орган в качестве административного соответчика.

Обратим также внимание на то, что привлечение административного соответчика в порядке ч. 5 комментируемой статьи следует отграничивать от внешне схожей, но тем не менее отличной правовой конструкции – привлечения второго административного ответчика в рамках института замены ненадлежащего административного ответчика (см. комментарий к ч. 1 ст. 43 КАС). Дело в том, что привлечение второго административного ответчика свидетельствует о возможном наличии другого субъекта конкретной публично-правовой обязанности, в то время как наличие административного соответчика, напротив, предполагает множественность обязанных субъектов в одном публичном правоотношении. Второй административный ответчик также отличается от административного соответчика тем, что его интересы и интересы первоначального административного ответчика взаимно исключают друг друга.

6. Часть 6 комментируемой статьи обязывает суд по итогам рассмотрения вопроса о вступлении в административное дело административного соистца (о привлечении к участию в административном деле административного соответчика) вынести мотивированное определение.

В соответствии с ч. 1 ст. 202 КАС определение суда первой инстанции может быть обжаловано отдельно от обжалования решения суда, если это предусмотрено КАС либо если определение суда препятствует дальнейшему движению административного дела. Поскольку определения, принятие которых производится по итогам рассмотрения вопроса о вступлении в административное дело административного соистца (о привлечении к участию в административном деле административного соответчика), не препятствуют дальнейшему движению административного дела и возможность их обжалования отдельно от обжалования решения суда КАС не предусмотрена, следует прийти к выводу, что такие определения не могут быть объектом самостоятельного обжалования.

Полагаем, что такой подход законодателя следует подвергнуть критике. Здесь мы бы обратили внимание на случай вынесения так называемых отказных определений – содержательно такие судебные акты констатируют отсутствие оснований для привлечения соучастника. Но какие правовые последствия наступят в случае, если суд допустил ошибку? Пунктом 4 ч. 1 ст. 310 КАС предусмотрено, что решения суда первой инстанции подлежат безусловной отмене в апелляционном порядке в случае принятия судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле. Получается, что даже правильное по существу решение подлежит отмене, если суд неверно определил состав спорящих сторон. В этой ситуации для минимизации возможных судебных ошибок следовало бы предоставить возможность заинтересованным лицам инициировать проверку отказного определения в апелляционном порядке. Собственно, именно так поступил законодатель в арбитражном процессе (см. ч. 7 ст. 46 АПК).

Второе предложение ч. 6 комментируемой статьи регламентирует правовые последствия отказа лица вступить в административное дело в качестве административного соистца. Обратим внимание на то, что речь здесь идет не об отказном определении (определении об отказе в удовлетворении ходатайства о вступлении в административное дело в качестве административного соистца), а исключительно о бездействии лица, которое могло вступить в уже возбужденное административное дело в качестве административного соистца. Понятно, что формально такое бездействие может никак не фиксироваться, что, однако, не исключает ситуации, когда заинтересованное лицо выражает свое нежелание вступить в административное дело в качестве административного соистца в устном или письменном заявлении.

Право лица, не вступившего в административное дело в качестве административного соистца, «самостоятельно подать в суд административное исковое заявление» следует понимать как право обратиться к тому же административному ответчику с административным иском, имеющим тождественные основание и предмет. Это право гарантирует реализацию конституционного права на судебную защиту – при ином подходе получалось бы, что нежелание вступить в возбужденное по инициативе другого лица административное дело исключает саму возможность судебной проверки аналогичных притязаний. В то же время законодатель допускает случаи, когда такое право может быть парализовано. Например, п. 4 ч. 1 ст. 128 КАС предусмотрено, что суд отказывает в принятии административного искового заявления об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), нарушающих права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, если имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете. Следовательно, лицо, заинтересованное, к примеру, в оспаривании конкретного нормативного правового акта (если данный акт уже оспаривается в судебном порядке), для целей реализации своего права на судебную защиту вынуждено будет использовать институт процессуального соучастия.

7. С точки зрения процессуальный целесообразности вопрос о вступлении в административное дело соучастников должен быть разрешен как можно раньше. Собственно, именно на это и ориентирует суд законодатель, указывая в п. 3 ч. 3 ст. 135 КАС на то, что уже на стадии подготовки суду следует разрешать вопрос о вступлении в административное дело других административных истцов и административных ответчиков. Тем не менее по смыслу ч. 4, 5 комментируемой статьи суд первой инстанции вправе допустить к участию в административном деле соучастника и позднее (вплоть до момента удаления в совещательную комнату для принятия решения по административному делу). Для подобных случаев законодатель установил императивное правило ч. 7 анализируемой статьи, согласно которому после вступления в административное дело административных соистцов и после привлечения к участию в административном деле административных соответчиков подготовка административного дела к судебному разбирательству и разбирательство административного дела производятся с самого начала. По смыслу данной нормы суд обязан повторно совершить действия, указанные в ст. 135 КАС, после чего уже заново перейти к стадии судебного разбирательства.

Единственное исключение ч. 7 комментируемой статьи устанавливает для случая ведения административного дела «через единого представителя или через уполномоченное лицо, действующих от имени всех административных истцов или всех административных ответчиков». Полагаем, что при толковании этого изъятия необходимо учитывать следующее. Наличие «единого представителя или уполномоченного лица, действующих от имени всех административных истцов или всех административных ответчиков», конечно, делает ненужным дублирование некоторых уже совершенных процессуальных действий (зачем, к примеру, ему повторно передавать копии ранее переданных документов, в которых содержатся доказательства, обосновывающие фактические основания административного искового заявления?). В то же время вступление в дело нового соучастника может повлечь за собой ряд ходатайств и заявлений: новый соучастник может просить суд об истребовании доказательств, ходатайствовать о приобщении новых доказательств, излагать свою позицию по делу (отличающуюся от позиции другого соучастника) и т.д. Понятно, что буквальное следование правилу ч. 7 комментируемой статьи создало бы препятствия для реализации права на судебную защиту нового соучастника. Поэтому считаем, что при толковании ч. 7 рассматриваемой статьи необходимо исходить из наличия в данной норме судебной дискреции: для случая ведения административного дела «через единого представителя или через уполномоченное лицо, действующих от имени всех административных истцов или всех административных ответчиков», суд вправе вернуться на стадию подготовки административного дела к судебному разбирательству, если это необходимо для целей реализации процессуальных прав вступившего либо привлеченного к участию в административном деле соучастника.