1) Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2 – ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», который детализирует и конкретизирует нормы Конституции, регулирующие правовой статус Правительства РФ. В указанном Законе определены сфера деятельности, административно-правовые, уголовно-правовые, политические функции Правительства РФ;

2) Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» в действующей редакции;

3) действующие указы Президента РФ и постановления Правительства РФ об утверждении положений о федеральных органах исполнительной власти – федеральных министерствах, федеральных службах, федеральных агентствах.

Во-вторых, можно выделить группу нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, на основе которых сформирована и функционирует в России система исполнительной власти субъектов РФ. К таким актам относятся: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов субъектов РФ», конституции и уставы субъектов РФ.

В-третьих, целесообразно указать ряд федеральных законов, регулирующих отдельные виды совместной административно-охранительной деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ: Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», Федеральный закон от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», БК РФ и др.

В-четвертых, логично составить перечень федеральных законов, регулирующих отдельные виды совместной административно-охранительной деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ: КоАП, Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и др.

В-пятых, необходимо выделить законы субъектов РФ, составляющие правовую основу административно-распорядительной и административно-охранительной деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляемой без участия федеральных органов исполнительной власти. Это законы субъектов РФ, устанавливающие порядок осуществления органами исполнительной власти субъектов РФ административных полномочий, делегированных Российской Федерацией. Например, законы субъектов РФ об административных правонарушениях, экологическое законодательство субъекта РФ и др.

В-шестых, необходимо назвать законы, регламентирующие порядок административно-правового взаимодействия органов исполнительной власти с органами местного самоуправления. В данную группу входят ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», федеральные законы и законы субъектов РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Общая совокупность всех действующих в России нормативных правовых актов, составляющих правовую основу исполнительной власти, может быть подразделена в зависимости от содержания на две составные части: административное законодательство Российской Федерации и административно-процессуальное законодательство Российской Федерации.

Под административным законодательством Российской Федерации в таком контексте предлагается понимать совокупность законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, содержащих материальные нормы административного права, в которых закрепляются: административно-правовые меры, применяемые органами исполнительной власти, их должностными лицами, иными административно-публичными органами; основания, формы и методы применения административно-правовых мер в установленной сфере деятельности органами исполнительной власти, их должностными лицами, иными административно-публичными органами; перечень органов исполнительной власти, их должностных лиц, иных административно-публичных органов, наделяемых административно-распорядительными и административно-охранительными полномочиями; административно-правовой статус органов исполнительной власти, их должностных лиц, иных административно-публичных органов.

Административно-процессуальное законодательство предлагается рассматривать как совокупность законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, содержащих процессуальные нормы административного права, определяющие целенаправленность, последовательность, нормативную продолжительность во времени (срочность), вид, характер, цикличность, а также порядок документального оформления действий и решений (правовых актов) органов исполнительной власти, их должностных лиц, иных административно-публичных органов по применению административно-правовых мер в рамках того или иного административного дела.

В данном контексте под административно-правовыми мерами предлагается понимать нормативно-зафиксированные способы и приемы обеспечения исполнения, соблюдения, использования и применения нормативных правовых актов Российской Федерации, применяемые органами исполнительной власти, их должностными лицами, иными административно-публичными органами в отношении иных участников административных правоотношений, не находящихся в их организационном подчинении. К примеру, к административно-правовым мерам следует отнести лицензионно-разрешительные меры, предусмотренные ФЗ от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», контрольно-надзорные меры, установленные ФЗ от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», меры административной ответственности, предусмотренные КоАП РФ.

Административное дело, разрешаемое органом исполнительной власти, иным административно-публичным органом, предлагается понимать как возникшие в сфере правоприменительной деятельности данного органа документально оформляемые юридико-фактические вопросы (юридико-фактическая ситуация), правовое разрешение которых в интересах публичного образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования), физического лица или организации требует применения органом исполнительной власти или иным административно-публичным органом, его должностным лицом соответствующих административно-правовых мер, реализуемых в рамках замкнутого цикла и в соответствии с административными процедурами ряда взаимосвязанных, последовательных, документально оформляемых и ограниченных по времени действий и решений. К примеру, органы исполнительной власти в соответствии с административными процедурами разрешают административные дела о выдаче лицензии или разрешения, административные дела о регистрации актов, прав, объектов, дела об административных правонарушениях и др.

С позиции предложенного подхода можно провести комплексный анализ норм Конституции РФ, а также норм сформировавшегося на ее основе административного и административно-процессуального законодательства, на основании которого выделить административно-правовые задачи исполнительной власти, наиболее значимые для достижения баланса публичных и частных прав, законных интересов, а именно:

– установление общеобязательных правил поведения граждан и юридических лиц, иных государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц;^[47]

– предоставление и обеспечение реализации прав физических лиц и организаций на материальные и нематериальные публичные блага;^[48]

– официальная оценка наиболее значимых общественных отношений, связанных с правомерной деятельностью физических лиц и организаций, представляющей опасность (способной причинить вред) частным и публичным правам, законным интересам;^[49]

– предупреждение, выявление и устранение административных правонарушений, а также иных нарушений законодательства, влекущих возникновение административных правоотношений;^[50]

– досудебная защита прав и законных интересов граждан и организаций от неправомерных или необоснованных административно-правовых действий и решений;^[51]

– противодействие чрезвычайным и другим вредоносным ситуациям (казусам) техногенного, природного, иного рода.^[52]

Решая перечисленные административно-правовые задачи органы исполнительной власти, осуществляют специфические государственные (административно-правовые) функции.

В этимологическом смысле функция (от лат. functio – «отправление, деятельность») любого социального института (явления) есть способ адаптации в обществе, налаживание соответствия между ним и определенной потребностью социума.

В теории государства и права функция определяется как производная, вторичная категория по отношению к целям и задачам. Функция рассматривается как практическая реализация целей и задач государственного органа, и каждый из них выполняет определенную часть государственных задач и государственных функций.^[53]

В науке административного права применительно к органам исполнительной власти традиционно выделяются функции, возложенные на данные органы.^[54] При этом делается акцент на таких понятиях как «функции государственного управления»,^[55] «функции государства, осуществляемые органами исполнительной власти»,^[56] «государственные функции», «управленческие функции»,^[57] «направление деятельности органа исполнительной власти», «вид деятельности органа исполнительной власти», которые зачастую понимаются как тождественные. Чаще всего функция органа исполнительной власти связывается с объектом административного воздействия (предметный подход) либо понимается как один из общих способов организации административного воздействия исполнительной власти на подвластных (инструментальный подход).^[58] Применительно к органам исполнительной власти отдельные авторы подчеркивают, что функция является содержательной характеристикой управленческих действий^[59] либо рассматривают ее состоящей из общих и специальных полномочий.^[60]

В рамках административной реформы, проведенной в России в 2003–2013 гг., на органы исполнительной власти Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» были возложены: 1) функция по принятию нормативных правовых актов; 2) функция по оказанию государственных услуг; 3) функция по управлению государственным имуществом; 4) функция по контролю и надзору.

Под функцией по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Функция по оказанию государственных услуг рассматривается как предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Под функцией по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;

Содержание функции по контролю и надзору, возлагаемой на органы исполнительной власти, составляют три элемента: 1) осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; 2) выдача юридическим лицам и гражданам лицензий и (или) разрешений на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий; 3) государственная регистрация актов, документов, прав, объектов.

При этом действия органов исполнительной власти по выдаче лицензий и разрешений, регистрации актов, прав, объектов, осуществляемые в рамках функции по контролю и надзору по обращениям физических и юридических лиц, отнесены законодателем к предоставляемым государственным услугам в соответствии ст. 1 ФЗ от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Не подвергая сомнению и критике сложившиеся доктринальные и законодательные подходы к пониманию функции государственного органа вообще и органа исполнительной власти в частности, необходимо заметить, что органы исполнительной власти, выступая субъектами правовой и политической системы РФ, призваны выполнять как юридические, так и политические функции. В этой связи необходимо различать функции органов исполнительной власти, облекаемые в разнообразные правовые формы. В первую очередь, очевидна необходимость выделения административно-правовых функций органов исполнительной власти.

Под административно-правовыми функциями органа исполнительной власти предлагается понимать нормативно зафиксированные виды (направления) деятельности данного органа в установленной для него сфере административных и иных публичных правоотношений, нацеленные на обеспечение согласованного и беспрепятственного соблюдения, исполнения и использования гражданами и организациями, другими государственными органами, органами местного самоуправления общеобязательных правил поведения и установлений, закрепленных в правовых актах Российской Федерации и субъектов РФ.

Сопоставимо с перечнем основных административно-правовых задач можно выделить соответствующие им административно-правовые функции органов исполнительной власти.

В частности, решая задачу по установлению общеобязательных правил поведения граждан и юридических лиц, иных государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, органы исполнительной власти осуществляют такую административно-правовую функцию как нормативное правовое регулирование в установленной законом, указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ сфере деятельности. Такого рода нормативно зафиксированную деятельность органов исполнительной власти можно назвать административным нормотворчеством. К примеру, административное нормотворчество федеральных органов исполнительной власти выражается в принятие собственных нормативных правовых актов, как правило, приказов по вопросам, указанным в соответствующих положениях о данных органах, которые являются неотъемлемой частью соответствующего постановления Правительства РФ либо указа Президента РФ, принимаемых на основании и в соответствии с указами Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 12.05.2016) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», от 23.05.1996 № 763 (ред. от 14.10.2014) «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».