Глава 1. Уголовная политика государства как регулятор общественных отношений в сфере борьбы с преступностью

1.1. Уголовная политика государства и формирование основ законодательных и иных мер в сфере борьбы с преступностью

Ключевым понятием в системе общественно-политической жизни и определении функций государства является термин «политика», а также его различные производные: внутренняя политика, внешняя политика, международная, социальная политика и т. д. Иными словами, тот или иной вопрос мы называем политическим, когда он затрагивает государство в целом, части государства, социум. К примеру, внутренняя политика (внутригосударственная, национальная) – это деятельность государства и общества, связанная с решением задач, касающихся государства в целом или его частей, населения и отдельных групп населения. Такая политика традиционно подразделяется на социальную, экономическую, правовую, экологическую и некоторые иные виды. Вопрос может быть политическим какое-то время, а затем перестать быть таковым.

Политика государства есть идеологическое обоснование функций государства в той или иной области общественных отношений. Его деятельность направлена на реализацию таких функций. Одним из высших проявлений воли государства является право, а точнее – его формальное выражение в нормативных правовых актах, и его практическое применение. Именно в писаном законе должны находить свое нормативное воплощение основополагающие идеи, которыми, в силу взятых на себя обязательств, должно руководствоваться государство в лице всех его органов власти и должностных лиц. Ни одно должностное лицо не должно позволять себе пренебрежительно относиться к законодательно провозглашенной правовой политике государства. При этом воззрения отдельных государственных или общественных деятелей, пусть даже выдающихся, нельзя отождествлять с государственной политикой.

Вопрос о соотношении политики и права в нашей стране советского периода развития не являлся предметом серьезных дискуссий, поскольку приоритет идеологии был неоспорим. Догматическим выступало положение о том, что решение политических задач опирается, прежде всего, на программы КПСС. С позиции сегодняшнего дня такой порядок не может быть актуальным, даже если идея «правящей партии» вновь реализовалась в кадрах органов законодательной и исполнительной властей современной России. В качестве метода обеспечения политики не может выступать главным образом идеологическое принуждение. Это не соответствует принципам демократического правового государства. Современное право, формируемое государственной властью, в большей части соотносится с сущностью права как необходимый и полезный для всех членов общества регулятор общественных отношений. В таком случае потребность в принуждении объективно должна снижаться и основными методами правового регулирования должны стать дозволения и поощрения.

В связи с указанным тезисом заслуживает внимания точка зрения В. А. Рудковского о том, что право нельзя рассматривать в качестве пассивного регистратора государственной политики: «Каждая отрасль должна иметь свои собственные, базовые и стратегические положения и направления, чтобы противодействовать не всегда и не во всем обоснованным требованиям политики государства»^[5]. По данному поводу С. Е. Вицин отмечал, что «…законы, принимаемые государством, могут быть и неправовыми и, более того, антиправовыми. К несчастью, именно наша история, в том числе совсем недавняя, подтвердила, что целая историческая эпоха может быть временем действия неправовых законов»^[6].

Такая постановка вопроса заставляет задуматься о назначении политики и права и обусловливает возможность переоценки их соотношений с позиций сегодняшнего времени, поскольку в действительности государственная власть является политической надстройкой гражданского общества. Последнее представляет собой не что иное, как политическую организацию общества, а право всегда выше политики.

Поскольку Российская Федерация определяет собственный путь развития как демократический, то утверждение права над политикой в целом следует рассматривать в качестве перспективы дальнейшего закрепления демократических и гуманистических начал в различных сферах жизнедеятельности общества и государства, в том числе и сфере противодействия преступности. При этом мы понимаем, что рассуждать в настоящее время о фактическом приоритете права над политикой в нашей стране было бы утопией.

Рассматривая тему соотношения политики и права, Г. А. Аванесов подчеркивал, что законодательство выступает в качестве одного из самых важных орудий уголовной политики^[7]. Полагаем, что расставленные таким образом акценты отвечают тем ценностям, тому менталитету, которые господствовали в XX столетии в России. В данный период такая позиция, по нашему мнению, уже не отражает существа проблемы. В настоящее время все чаще звучит мысль об уважительном отношении к праву, закону, причем не только с точки зрения их соблюдения и исполнения норм законодательства, а в первую очередь с точки зрения правотворчества.

Между тем, рассматривая право как нормативное образование, выраженное в правовых актах, Н. А. Беляев сформулировал следующие факторы, разграничивающие правовую политику государства и право^[8]:

1) «Содержание политики шире содержания права, поскольку политика осуществляется государством не только посредством правоприменения, но и иных направлений общественно-социальной деятельности.

2) Право выступает как средство реализации политики.

3) Право практически всегда обеспечивается принуждением со стороны государства.

4) Политика осуществляется органами государственной и местной власти, должностными лицами, а право – не только указанными субъектами, но и иными правоприменителями, в частности теми, кому адресованы нормы права».

Здесь мы считаем возможным добавить еще один пункт, а именно: в историческом контексте политика (и правовая политика в частности) более гибко и быстро реагирует на изменения в социально-политической и криминологической обстановке в стране, чем нормативно выраженное право. К примеру, Н. В. Исаков подчеркивает, что изменившая содержание политика может в течение не столь уж короткого времени реально осуществляться в условиях действия норм, актуальных для прежней политики и не всегда отвечающих целям современной политики^[9].

Само понятие правовой политики многопланово по содержанию. К примеру, в советский период правовая политика (она же – юридическая политика) определялась как «…принципы и основные направления, которые Советское государство проводит в жизнь при создании и применении норм, институтов и отраслей социалистического права, в деятельности юридических учреждений, в формировании и развитии правосознания трудящихся, используя методы правового регулирования»^[10].

В современной теории имеется большое число определений правовой политики. Например, Н. И. Матузов определяет ее, перечисляя многочисленные признаки^[11]:

• составная часть общегосударственной политики;

• форма выражения публичных интересов государства;

• политика, основанная на праве;

• политика, проводимая с помощью правовых средств;

• перевод на юридический язык объективных потребностей развития общества, прежде всего экономических;

• особая форма выражения государственной политики, средство юридической легитимации, закрепления и осуществления политического курса страны;

• один из видов политики, определить который можно как комплекс идей, мер, задач, целей, программ, методов, установок, реализуемых в сфере действия права и посредством права;

• наиболее приемлемая, разумная, эффективная и цивилизованная форма руководства обществом в условиях построения правового государства, свободных экономических отношений.

При этом он подчеркивает, что правовая политика воплощается, прежде всего, в нормативных правовых актах и направлена на охрану и защиту данного социального строя, развитие и совершенствование общественных отношений.

Н. В. Исаков определяет правовую политику как «…деятельность, отражающую интересы общества в перераспределении сфер влияния различных социальных регуляторов» и как «всеобъемлющий пласт политической сферы, связанный с целенаправленным распространением действия норм права на те или иные сферы общественной жизни»^[12].

По мнению О. Ю. Рыбакова, правовая политика – это «стратегия деятельности государства в сфере правового регулирования»^[13].

В Большом юридическом словаре правовая политика определяется как «…научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и муниципальных органов по созданию эффективного механизма правового регулирования, цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры и жизни общества и личности»^[14]. При этом формами правовой политики, по мнению ученого, выступают: правотворческая; правоприменительная; правоинтерпретационная; доктринальная и правообучающая.

На наш взгляд, с позиции вопроса формирования законодательных и иных мер по борьбе с преступностью правовая политика представляет собой системную деятельность органов публичной власти по обеспечению правовой регламентации управления в сфере правоохранительной деятельности. Содержание такой политики составляет обеспечение нормативного регулирования объективных потребностей общества в охране прав и свобод человека, воплощенное в нормативных правовых актах и реализуемое с помощью правовых средств.

Определение видов правовой политики в научной литературе традиционно производится в соответствии с делением права по отраслям, однако известно определение видов правовой политики в зависимости от сферы воздействия на общественные отношения^[15]. Так, правовая политика государства подразделяется на:

• законодательную (конституционную, налоговую, семейную и другие виды);

• правоприменительную (деятельность правоохранительных органов, органов прокуратуры, судов и т. д.);

• юридическую (политику в области юридической науки).

Указанные классификации не являются взаимоисключающими, поскольку отраслевые виды правовой политики могут присутствовать в рамках законодательной, правоприменительной и юридической правовой политики.

Синтез отраслевой правовой политики и законодательной политики находит выражение в принятии отраслевых нормативных правовых актов и систематизации законодательства. Правоприменительной политике также присущ отраслевой подход, поскольку нельзя реализовывать право вообще, а реализуются правовые нормы конкретных отраслей права.

Виды правовой политики и конкретные составляющие этих видов могут образовывать отдельные массивы правовой политики, которые можно рассматривать в качестве самостоятельных видов правовой политики. В то же время, по мнению В. А. Рудковского, возможно объединение составляющих ряда отраслевых видов политики в различные системы^[16]. Именно такой межотраслевой системой по своему содержанию является часть правовой политики, именуемая уголовной политикой.

Исторически термин «уголовная политика» употребляется в разных контекстах и с различным содержанием. Традиционно исследования начинаются с эволюции взглядов на уголовную политику как на определенную область научных знаний и практических действий на разных этапах развития государства и права.

Сам термин «уголовная политика» используется в юридической науке с XIX в.^[17], но до настоящего времени ее общепринятое определение не выработано. По оценке М. П. Чубинского, первое из обнаруженных упоминаний об уголовной политике (criminalpolitik) относится к изданной в 1804 г. работе П.Й.А. фон Фейербаха «Versuch einer Criminaljurisprudenz des Koran», в которой было рассмотрено соотношение между уголовной политикой и уголовным правом^[18].

Анализируя мнения известных европейских ученых XIX в. (И. Бентам, Бемер, П. Й. А. Фейербах, А. Хенке)^[19], можно констатировать, что под уголовной политикой ими понималась наиболее целесообразная организация законодательства по вопросам борьбы с преступностью с учетом как основ уголовного права, так и состояния культуры, характера, нравов и прочих особенностей конкретного народа. Предметом науки уголовной политики считалась политическая составляющая борьбы с преступностью.

По нашей оценке, в отечественной науке наиболее значимый вклад в развитие теории уголовной политики внесли известные правоведы дореволюционного периода С. К. Гогель, М. П. Чубинский и К. План. Их взгляды на предмет уголовной политики объединяет то, что они видели ее в четырех взаимосвязанных аспектах: теория и концепция; правовое регулирование борьбы с преступностью; управление борьбой с преступностью; непосредственное правоприменение.

С. К. Гогель свои взгляды на уголовную политику развил на основе понимания природы преступления и наказания и сделал выводы о том, что: во-первых, уголовное право, исследующее не явления действительной жизни, а лишь юридические формы этих явлений, оказывается несостоятельным для освещения существующей преступности. В связи с этим ученый считал, что необходима наука, которая вытекает из теории уголовного права и распадается на социологию (ныне криминология) и уголовную политику. Поэтому, во-вторых, отдельно будут изучаться преступность и ее причины и отдельно – применяемые ныне меры борьбы с преступностью, как репрессивные, так и превентивные. По мнению С. К. Гогеля, оценивать меры борьбы с преступностью уголовная политика может только с точки зрения их соответствия и целенаправленности для борьбы с тем злом и его причинами, которые выясняет уголовная социология (криминология)^[20]. Таким образом, уголовная политика, по мнению С. К. Гогеля, является частью уголовной социологии.

М. П. Чубинский определял уголовную политику как «ветвь уголовного права для разработки улучшения правосознания политики». В отличие от С. К. Гогеля, он полагал, что преступление и наказание могут быть предметом юридического изучения уголовной политики, преследующей свои специальные технические задачи. Исследование юридической стороны преступления и наказания, по его мнению, должно дать «…ясную систематизацию материала уголовного законодательства, формулировать и прогнозировать концепции и приоритеты, предвосхищать и вырабатывать технические приемы, освещать как современное состояние уголовно-правовых институтов, так и историческую перспективу их развития и таким образом способствовать работе на пользу правосудию и укреплению в жизни начала законности»^[21].

Характеризуя взаимоотношения науки уголовного права и уголовной политики, он отмечал, что имеет место энергичное оспаривание существования политической задачи права. По свидетельству ученого, «…наука уголовного права не избегла общей участи: и в ней политическому и этиологическому элементам еще нужно вести борьбу за существование и добиваться признания их полноправными составными элементами науки уголовного права. А между тем уголовно-политический элемент по существу своему является весьма давним, и лишь сформирование уголовной политики как научной дисциплины относится к новейшему времени»^[22]. Такую точку зрения разделяли и другие ученые его времени^[23].

Последователь научной позиции М. П. Чубинского К. План, говоря о науке уголовного права, был убежден, что уголовная политика есть ветвь науки уголовного права, призванная вырабатывать указания для наилучшей постановки в данной стране дела уголовного правосудия как путем социальных реформ, так и путем создания лучшего уголовного законодательства. Поэтому она должна разделяться на политику превентивную и политику репрессивную, имея при этом главной, но не единственной, задачу борьбы с преступностью^[24].

В научных работах советского периода термин «уголовная политика» впервые появился в 1970-х годах. К определению его содержания в юридической науке существовало несколько подходов. Видные ученые Ю. А. Воронин, И. М. Гальперина, А. А. Герцензон, П. С. Дагель, В. И. Курляндский, М. И. Ковалев полагали, что понятием уголовной политики охватывается все, что прямо или косвенно направлено на борьбу с преступностью. Трактуя понятие уголовной политики, они включали в ее сферу не только специальные меры (уголовно-правовые, уголовно-процессуальные, криминологические, уголовно-исполнительные, криминалистические), но и меры социального характера (экономические, идеологические, медицинские и т. д.)^[25].