Правовые основы споров с участием публичной власти в сфере экономических отношений, как материальные, так и процессуальные, начали активно формироваться с конца 1980-х гг. Именно в этот период произошли демократические преобразования, в итоге во многом обусловившие смену общественно-экономической формации в нашей стране. Собственно, тогда же и началась самостоятельная история административного судопроизводства по экономическим спорам с особенной процессуальной формой рассмотрения экономических споров с публичной властью и ее закреплением в системе законодательства.

Итак, первый этап развития административного судопроизводства по экономическим спорам связан с принятием 12 февраля 1987 г. ЦК КПСС и Советом Министров СССР совместного постановления № 190 «О дальнейшем совершенствовании деятельности органов государственного арбитража и повышении их роли в укреплении законности и договорной дисциплины в народном хозяйстве»^[20].

В соответствии с этим Постановлением Государственный арбитраж СССР, его коллегия были обязаны обратить особое внимание на неукоснительное обеспечение защиты прав и охраняемых законом интересов предприятий и организаций, активнее реагировать на выявляемые государственными арбитражами факты издания ведомственных инструкций и положений по вопросам хозяйственной деятельности, противоречащих законодательству. Государственному арбитражу СССР и государственным арбитражам союзных республик также было предоставлено право внести в Президиум Верховного Совета СССР проект указа «О внесении изменений и дополнений в законодательство Союза ССР о государственном арбитраже».

Формирование правовой концепции, послужившей основой современного административного судопроизводства в арбитражном процессе Российской Федерации, началось с Закона СССР от 30 июня 1987 г. «О государственном предприятии (объединении)»^[21] (далее – Закон о государственном предприятии (объединении)). Его роль в истории развития арбитража как органа, осуществляющего рассмотрение экономических споров, возникающих из публичных правоотношений, трудно переоценить, поскольку с принятием указанного Закона Государственный арбитраж фактически наделялся определенными функциями судебного контроля за деятельностью органов государственного управления в экономической сфере.

Статья 1 Закона о государственном предприятии (объединении) гласила, что государственные предприятия (объединения), наряду с кооперативными, являются основным звеном единого народнохозяйственного комплекса. Таким образом, подтверждалась экономическая основа споров данных субъектов права с наделенными властными полномочиями субъектами. В то же время ст. 9 Закона закрепила правило, согласно которому министерство, ведомство, другой вышестоящий орган может давать предприятию указания только в соответствии со своей компетенцией, установленной законодательством, и в случае издания министерством, ведомством, другим вышестоящим органом акта, не соответствующего его компетенции либо с нарушением требований законодательства, предприятие вправе обратиться в государственный арбитраж с заявлением о признании такого акта недействительным полностью или частично.

В 1987 г. в связи с принятием указанного Закона были внесены изменения и дополнения в ст. 9 Закона о государственном арбитраже в СССР, которые указывали, что в круг дел, рассматриваемых государственным арбитражем, входят споры по заявлениям государственных предприятий о признании недействительными полностью или частично затрагивающих права и охраняемые законом интересы этих предприятий актов их вышестоящих органов, не соответствующих компетенции указанных органов либо изданных с нарушением требований законодательства.

Таким образом, в связи с принятием Закона о государственном предприятии (объединении) у предприятий появилась возможность оспаривания актов органов публичного управления. Законодатель устанавливал три обязательных условия для рассмотрения заявлений о признании их актов недействительными полностью или частично в государственном арбитраже:

1) издание акта органом исполнительной власти или вышестоящим по отношению к предприятию органом;

2) издание акта с нарушением пределов компетенции указанных органов;

3) нарушение актом требования действующего законодательства.

Следует отметить, что и принятый несколько позднее Закон СССР от 26 мая 1988 г. «О кооперации в СССР» (далее – Закон о кооперации в СССР)¹, признавая кооперативные предприятия одним из основных звеньев единого народнохозяйственного комплекса, также содержал положения о возможности оспаривания действительности публично-правовых актов в суде или государственном арбитраже, аналогичные закрепленным в Законе о государственном предприятии (объединении).

В последующие годы продолжается активная законотворческая работа, направленная на усиление роли и места суда и государственного арбитража по разрешению экономических споров между субъектами хозяйственной деятельности и наделенными властными публичными полномочиями лицами, а равно и между субъектами публичной власти, находящимися на различных организационно-правовых уровнях публичной власти. При этом суды общей юрисдикции на данном историческом этапе наделялись значительным объемом компетенций и выполняли очень важные функции в части разрешения экономических споров, вытекающих из публичных правоотношений. Однако справедливо отметить, что в последующем законодательство, затрагивающее вопросы рассмотрения публично-правовых споров хозяйствующих субъектов в судах, развивалось, перераспределяя полномочия в пользу государственного арбитража, а позднее – арбитражных судов.

Анализ законодательства СССР и РСФСР в период конца 1980-х – начала 1990-х гг. позволяет увидеть определенные тенденции и новации в развитии законодательства о разрешении таких споров.

Впервые была установлена система защиты права собственности, закрепившая возможность изъятия имущества исключительно в судебном порядке. Так, ст. 8 Закона о кооперации в СССР, регламентируя правовую охрану собственности кооператива, предусматривала, что имущество кооператива может быть изъято только по решению суда или арбитража согласно их компетенции. В соответствии со ст. 15 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде 1989 г.^[22] имущество могло быть изъято у арендатора только по решению государственного арбитража или суда.

Закон СССР от 6 марта 1990 г. № 1305-1 «О собственности в СССР»^[23](далее – Закон о собственности в СССР), устанавливая многообразие форм собственности в СССР (ст. 4 гласила, что «собственность в СССР выступает в форме собственности советских граждан, коллективной и государственной собственности») и уравнивая в правах все формы собственности^[24], закрепил и комплексную систему гарантий и защиты права собственности.

Так, ст. 32 данного Закона декларировала, что защита права собственности осуществляется судом, государственным арбитражем или третейским судом, а ст. 33 определяла, что при несогласии собственника решение государственного органа, влекущее прекращение права собственности, не может быть осуществлено до разрешения спора судом, государственным арбитражем или третейским судом. При этом ст. 34 закрепила правило, согласно которому не соответствующий закону акт органа государственного управления или местного органа государственной власти, нарушающий права собственника и других лиц по владению, пользованию или распоряжению принадлежащим им имуществом, признавался недействительным по иску собственника или лица, права которого нарушены. По сути, вышеназванное положение предусматривало оспаривание в судебном порядке нормативного или ненормативного правового акта органа власти (а также действий должностных лиц органов власти), нарушающего права и законные интересы собственника или законного владельца и не соответствующего закону. А поскольку Закон о собственности в СССР провозглашал наряду с личной коллективную и государственную собственность, то можно сделать вывод о том, что рассматриваемые споры приобретали характер публично-правовых экономических споров и поэтому подлежали рассмотрению государственным арбитражем.

Аналогичные положения были включены в ст. 30—32 Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443-1 «О собственности в РСФСР»^[25], при этом ч. 2 ст. 31 прямо указывала на возможность обращения собственников за защитой своих прав, нарушенных незаконным решением органа власти, в государственный арбитраж. Кроме того, положения данного Закона фактически расширяли круг субъектов экономических отношений. Как справедливо отмечают исследователи^[26], физические лица получили особый статус предпринимателей и стали участниками хозяйственного оборота, после того как в данном Законе устанавливалось, что собственность граждан не носит потребительского характера, а может активно использоваться в производственно-хозяйственных целях.

Статьей 2 указанного Закона предусматривалось, что собственник может использовать имущество для осуществления любой предпринимательской или иной деятельности, не запрещенной законом, и что результаты хозяйственного и иного использования имущества, включая произведенную продукцию, принадлежат собственнику имущества, если иное не предусмотрено законом или договором собственника с другим лицом.

Новацией в законодательстве 1990-х гг. явилось нормативное закрепление права обжалования процедуры государственной регистрации юридических лиц. Так, ст. 11 Закона о кооперации в СССР было установлено, что в случае, если государственная регистрация в установленный срок не произведена либо в ней отказано, заявитель может обратиться с жалобой в суд. Данным положением впервые закреплялась возможность обжалования бездействия в экономической сфере (неосуществление государственной регистрации). Этим положением допускалось обжалование правовых актов об отказе в регистрации. Закон СССР от 4 июня 1990 г. № 1529-1 «О предприятиях в СССР»^[27], не успевший, за исключением его ч. IV, вступить в действие на территории РСФСР, в ст. 6 предусматривал, что если государственная регистрация предприятия в установленный срок не произведена либо в ней отказано по мотивам, которые учредитель предприятия считает необоснованными, то он может обратиться в суд.

В этой части Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности»^[28] (далее – Закон о предприятиях и предпринимательской деятельности) сохранил преемственность процедуры судебной защиты права на ведение предпринимательской деятельности: ст. 35 предусматривала судебные процедуры обжалования отказа в регистрации предприятия, в том числе индивидуального (семейного) частного предприятия как формы ведения индивидуальной предпринимательской деятельности.

Положение «Об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью», утвержденное Постановлением Совета Министров СССР от 19 июня 1990 г. № 590^[29], впервые устанавливает такой способ защиты прав участников коммерческих юридических лиц при их создании, как обращение не только в суд, но и в государственный арбитраж. При этом необходимо отметить, что результатом разбирательства выступало не признание действий (бездействия) регистрирующего органа незаконными, а понуждение указанного органа осуществить регистрацию, что, по нашему мнению, представляло собой более эффективный способ восстановления нарушенных прав участников экономического оборота. Принятое позднее в РСФСР Положение «Об акционерных обществах», утвержденное Постановлением Совета Министров РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 601^[30], закрепляло в ст. 32 более традиционную формулировку о возможности обжалования только решения об отказе в регистрации как правового акта, и только в суде.

Вместе с тем Законом СССР от 6 июня 1990 г. № 1540-1 «О внесении изменений и дополнений в Закон СССР «О кооперации в СССР»»^[31] впервые закреплялось право обжалования в судебном порядке процедур, связанных с прекращением деятельности юридических лиц. Так, ст. 15 с изменениями закрепляла правило, в соответствии с которым решение исполнительного комитета местного Совета народных депутатов о прекращении деятельности кооператива могло быть обжаловано в суд в течение месячного срока со дня его вручения кооперативу.

Дальнейшее развитие получили возможности судебного обжалования и обращения в государственный арбитраж в целях признания недействительными правовых актов и действий органов государственной власти и управления, вышестоящих органов и должностных лиц, предусмотренные ст. 34 Закона о собственности в СССР.

Так, Закон РСФСР от 21 ноября 1990 г. № 343-1 «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям»^[32] (далее – Закон о дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям) в ст. 19 установил, что предприятия, учреждения, организации в случае, если решение местного Совета народных депутатов нарушает их права, могут оспорить такое решение в суде или в арбитраже в порядке, установленном действующим законодательством РСФСР.

Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. № 374-1 «О земельной реформе»^[33] в ст. 10 определил, что в случае издания государственным или иным органом акта, не соответствующего его компетенции либо с нарушением требований законодательства, собственник земли, землевладелец и арендатор вправе обратиться в суд или арбитраж с заявлением о признании такого акта недействительным полностью или частично.

Статья 41 Закона СССР от 11 декабря 1990 г. № 1828-1 «О Государственном Банке СССР»^[34] гласила, что решения, принимаемые Госбанком СССР и центральными банками республик в порядке исполнения ими функций лицензирования и контроля, могут быть оспорены коммерческими банками или их учредителями в суде или государственном арбитраже по принадлежности. Следует отметить важную и интересную новеллу в установлении данным Законом круга лиц, обладающих правом на оспаривание: это не только сами коммерческие банки как субъекты предпринимательства, но и их учредители.

Закон РСФСР от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности в РСФСР»^[35] в ст. 19 закрепил несколько иные положения, в соответствии с которыми решения Банка России по вопросам о выдаче и отзыве лицензии, регистрации уставов банков, а также другие решения, связанные с выполнением Банком России надзорных функций, могут быть обжалованы только банком, и только в Государственный арбитраж РСФСР.

Закон о предприятиях и предпринимательской деятельности установил режимы защиты прав предпринимателей и предприятий, закрепив за первыми право на оспаривание действий, а за вторыми – право на признание недействительными актов органов управления и должностных лиц. Так, ст. 16 Закона предусматривала право предпринимателя оспаривать в суде (арбитраже) в установленном законом порядке действия граждан, юридических лиц, органов государственного управления. В свою очередь ст. 20 устанавливала такую гарантию деятельности предприятия, как его право обращаться в суд или государственный арбитраж с заявлением о признании неправомерными и недействительными актов любых государственных органов и действий должностных лиц, касающихся предприятия.

Кроме того, этот же законодательный акт предусматривал, что отказ Совета народных депутатов в выдаче разрешения на занятие хозяйственной деятельностью, а также в предоставлении участка земли и других природных ресурсов может быть обжалован в судебном порядке, а разрешение на хозяйственную деятельность может быть отменено в судебном порядке по основаниям, установленным законодательством РСФСР.

В ст. 55 Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик, утвержденные Верховным Советом СССР 31 мая 1991 г. № 2211-I^[36], указывали на возможность оспаривания собственником решения государственного органа, влекущего прекращение права собственности, в суд и арбитражный суд.

Существенное изменение претерпел порядок разрешения споров, связанных с гражданско-правовыми обязательствами, основанием возникновения которых ранее выступали административные акты государственных органов. Если ранее такие споры могли быть рассмотрены только вышестоящими органами, то с развитием экономических отношений и изменением правового регулирования договора поставки законодательство стало предусматривать возможность разрешения таких споров судами и арбитражными судами.

Первые изменения действовавшего порядка были закреплены утвержденными Постановлением Совета Министров СССР от 25 июля 1988 г. № 888 положениями «О поставках продукции производственно-технического назначения», «О поставках товаров народного потребления»^[37]. В отличие от ранее действовавших аналогичных актов 1969 г. обозначенные выше положения закрепляли не административный, а судебный либо арбитражный порядок разрешения споров по договору поставки. Несмотря на то что данные акты прямо не указывали на возможность оспаривания или обжалования экономических решений органов государственной власти по вопросам прикрепления поставщиков к потребителям или плановых заданий, следует заметить, что в данном случае возражения высказывались опосредованно. Выражая несогласие с условиями, а равно и уклоняясь от самого факта заключения договора поставки, его стороны фактически оспаривали административные акты, которые ранее в обязательном порядке влекли для них возникновение правоотношений по договору поставки.