Достижение целей правосудия обусловливалось по мысли законодателя как фактическим, так и юридическим отделением судебной власти от административной, полной независимостью суда от администрации. В судебной реформе однако же допущены были некоторые отступления от этого начала, так как, с одной стороны, вся область так называемой административной юстиции была оставлена по-прежнему главнейшим образом в руках активной администрации^[1], с другой же стороны – предание должностных лиц суду за преступления по службе также по-прежнему обусловливалось предварительным согласием их начальств. Тем не менее, не взирая на эти отступления от принципа, судебная реформа 1864 г. внесла в наши суды существеннейшие улучшения, устранив, между прочим, полицию от отправления правосудия и участия в следственном производстве, причем за полицией оставлено только производство дознаний. Но, к сожалению, неопределенное отношение полиции к судебным властям, остававшееся слишком долго не урегулированным, породило между обоими ведомствами такого рода антагонизм, который не мог не отразиться самым невыгодным образом на всей следственной части. Еще более пагубное значение имел закон 19 мая 1871 г., возложивший на жандармских чинов производство дознаний по политическим преступлениям, с предписанием руководствоваться при этом правилами, установленными для предварительных следствий. Такое отождествление дознания с предварительным следствием, сделанное, конечно, для большего уяснения жандармским чинам существа новой обязанности их, шло однако же решительно вразрез с духом судебных уставов, тем более, что затем самое понятие о политических преступлениях было расширено и чины прокурорского надзора приобщены были к делам, производившимся административным порядком.

Рядом с преобразованием общественного самоуправления и суда шла деятельная реформа полиции, как органа безопасности. Реформа эта, задуманная первоначально в весьма широких размерах, скоро приняла однако довольно одностороннее направление. Внимание правительства сосредоточилось почти исключительно только на увеличении личного состава полиции и на усилении полицейской централизации; по крайней мере, в этом именно направлении получились результаты вполне осязательные. С упразднением городских полицейских кварталов городская полиция приобрела возможность действовать быстрее и интенсивнее; учреждение градоначальства поставило столичную полицию в более непосредственную связь с центральной администрацией; господствовавший прежде дуализм между городской и уездной полициями устранен был объединением их в одном уездном полицейском управлении. Рядом с этим произошло как бы повышение чином главных представителей полиции в сфере местного управления. Исправник, поставленный во главе уездной полиции, будучи лишен своего сословного характера, получил значительное приращение власти в качестве члена уездных по крестьянским делам и по воинской повинности присутствий и превратился как бы в маленького губернатора. В то же время губернаторская власть, сделавшись более интенсивною вследствие реформы губернских правлений на началах централизации и вследствие права издавать обязательные постановления, стала приближаться к типу власти генерал-губернаторов. Эти же последние, получая постоянное приращение власти в целом ряде узаконений, были наконец облечены положением об охране чуть ли не диктаторской властью в управляемой ими области, причем высшее свое объединение вся эта областная централизация нашла в министерстве внутренних дел, в котором сосредоточились и все функции жандармской полиции, утратившей свое обособленное и самостоятельное положение после упразднения III Отделения.

Подводя итоги полицейской реформы, мы можем без колебания сказать, что значительное сокращение компетенции полиции не только не ослабило последней, но она вышла из эпохи преобразований с более интенсивной и централизованной властью; если же принять во внимание полномочия, предоставленные ей положением об охране, то придется признать, что она получила возможность в небывалых до сих пор размерах воздействовать на юстицию и на общественное самоуправление. Подобный исход широко задуманной реформаторской деятельности мог бы, при нормальном течении государственной жизни, привести к заключению, что законодатель, отступившись принципиально от намеченной им программы, решился достигнуть иного рода средствами целей государственного благоустройства, безопасности и правосудия. Но целый ряд слишком памятных событий делает более вероятным иного рода предположение, а именно – что правительство, не отказываясь от основных начал своей преобразовательной деятельности, увидело себя вынужденным, ввиду чрезвычайных обстоятельств, сосредоточить все свое внимание и всю интенсивность своей власти на целях государственной безопасности, временно принося этому в жертву все прочие цели государственного управления. Если предположение это находит себе полное подтверждение в том, что отступления от реформ прошлого царствования идут параллельно с проявлениями революционной деятельности известной партии, то, с другой стороны, все усиливавшаяся деятельность эта, завершившаяся в страшный день 1 марта, столь же недвусмысленно доказывает, что в существующей организации нашей высшей и низшей полиции коренятся существеннейшие недостатки, которыми и обусловливается резкое несоответствие между громадностью затрачиваемых средств и сравнительной бедностью достигаемых результатов.

Обилие правительственных агентов, при дружном взаимодействии всех их и при строгом контроле центральной власти, служит, конечно, весьма действительным средством для энергического проведения мероприятий правительства. Но такое же самое изобилие агентов, при недостаточно строго определенной компетенции каждого из них, приводит неизбежно к взаимным столкновениям, противодействию или полному бездействию власти, что в свою очередь порождает необходимость в новом увеличении личного состава и в еще большей централизации, при столь же мизерных результатах. Кроме того, непомерное увеличение личного состава всевозможных полиций, обременяя государственную казну непосильным расходом, препятствует правительству установить сколько-нибудь достаточное содержание для огромной армии низшего служебного персонала, и, ухудшая неизбежно качество его, делает столь необходимый в данном случае контроль совершенно иллюзорным. Между тем, активное участие общества в заботах правительства о государственной безопасности представляется бесспорно одним из самых надежных средств для достижения цели. При правильном течении государственной жизни оно имеет всегда самое благотворное воспитательное значение для общества, а в эпохи кризисов оказывает неоценимые услуги правительству. Тогда как требование этого содействия, обращенное ко всем классам общества только в виде крайней, чрезвычайной меры, а к низшим классам – в виде постоянной и притом безвозмездной натуральной повинности, разумеется, может дать только весьма скудные или даже сомнительные результаты.

Исключительные обстоятельства требуют, без сомнения, и мер исключительных. Учащенные государственные преступления, принявшие в позднейшее время как бы стихийный характер, заставили в Западной Европе обратить особое внимание на сыскную полицию. Вполне заслуженной известностью пользуется в этом отношении английская сыскная полиция, успешная деятельность которой в значительной степени обусловливается ее популярностью. В глазах общества она отнюдь не имеет одиозного характера, так как ей не присвоена судебная власть, предоставленная же ей принудительная власть обставлена всеми необходимыми гарантиями для правильного пользования ею, причем от возможных со стороны этой полиции промахов общество вполне обеспечено правильным судебным процессом. У нас же есть тайная политическая полиция, не обладающая преимуществами хорошей сыскной полиции и притом осужденная действовать среди таких препятствий, от которых правильно организованная сыскная полиция может быть совершенно свободна. Среди этих препятствий первенствующее место принадлежит той карательной власти, которою облечена тайная полиция и которая не только не содействует предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, но является весьма существенной помехой, так как вселяет в гражданах тревогу и лишает полицейскую деятельность того общественного сочувствия и той общественной поддержки, без которых, в сущности, полиция бессильна сколько-нибудь полно удовлетворять своему назначению.

Все вышесказанное не оставляет, кажется, никакого сомнения в том, что судьбы реформ прошлого царствования были теснейшим образом связаны с ходом преобразования полиции, а потому все ошибки в новой организации полиции не могли не отразиться более или менее отрицательно на ход реформ и на достигнутых ими результатах. Задача нашего исследования и заключается именно в том, чтобы научно обосновать это положение и указать на эти ошибки, с устранением которых реформы прошлого царствования неизбежно дадут более положительные результаты.