5. Ответственность полиции

Значение судебной ответственности полиции. Ответственность полиции перед начальством и лицами судебного ведомства. Оценка значения этой ответственности. Гражданская и уголовная судебная ответственность полиции по жалобам частных лиц. Оценка.

О дореформенной ответственности полиции мы говорили уже в нашем историческом очерке этого учреждения^[42]. Эта ответственность никого не удовлетворяла и, как доказала практика, цели своей не достигала, а потому с самого начала реформенной эпохи речь шла об установлении системы так называемой судебно-исковой ответственности полиции, как она практикуется в настоящее время во всех культурных государствах Европы и Америки. Высказывалось желание, чтобы полиция, будучи снабжена достаточной властью для удовлетворительного исполнения возложенных на нее задач, была ответственна не только перед начальством своим, но и перед теми гражданами, права которых она нарушит противозаконными и произвольными действиями, т. е. чтобы граждане имели право в таких случаях обращаться непосредственно в суд, а не только к начальству виновного^[43], причем указывалось, что, считая даже почему-либо опасным или преждевременным установление такого порядка ответственности для всех должностных лиц вообще, в отношении к полиции, ввиду особого характера ее власти и особого значения вверенных ей задач, применение судебно-исковой системы ответственности может быть только выгодным для самой же полиции.

Выгоды эти следующие:

1) контроль над действиями полиции, столь трудный для одного правительства, будет облегчен содействием граждан;

2) в действиях ее устранен будет произвол, вследствие чего

3) выиграют условия гражданской или общей безопасности^[44];

4) полиции реже придется встречать сопротивление или скрытое противодействие, а потому

5) личный состав полиции может быть значительно сокращен;

6) в действиях полиции будет отсутствовать тот одиозный элемент, в силу которого действия эти не подлежат публичному обсуждению;

7) полиция приобретет себе то уважение, которое для нее столь необходимо, чтобы действовать успешно и чтобы привлечь к полицейской службе достойных лиц, и

8) слово «полиция» утратит в общественном мнении свое отрицательное значение, выражая собой понятие о строгой законности, а не о произволе и угнетении.

Спрашивается, в какой же мере существующий порядок ответственности удовлетворяет этим указаниям? Кроме ответственности по жалобам частных (потерпевших) лиц^[45] и кроме ответственности по их инициативе или перед непосредственным начальством^[46] и полковым судом, где он существует, по Судебным уставам полиция ответственна еще перед председателями судов, мировыми судьями, судебными следователями и прокурорами, так как на нее возложены теми же уставами некоторые судебно-полицейские обязанности.

Относительно председателей судов, полиция, согласно ст.311 Устава уголовного судопроизводства, ответственна наравне с судебными приставами, при исполнении обязанности последних. По ст.53 указанного Устава, в случае неисполнения полицией обязанностей, возложенных на нее по производству дел у мировых судей, последним предоставляется делать полицейским чинам предостережения, а о важных с их стороны упущениях сообщать прокурору или его товарищу. На основании статей 485–487 того же Устава, полицейские чины за упущения и беспорядки по следственной части привлекаются к ответственности прокурором, который или предостерегает неисправных лиц или предлагает действия их на рассмотрение надлежащего суда. Если суд признает вину незначительной, то о вынесении виновному замечания или выговора сообщает непосредственному начальству; в случае же важных упущений суд предоставляет прокурору войти в сношение с начальством обвиняемого о предании его законной ответственности, согласно с заключением суда о свойстве и степени их. Когда между прокурором и начальством последует разномыслие, то дело поступает или в губернское правление или в соединенное присутствие первого и кассационного департаментов Сената, в зависимости от класса должности обвиняемого^[47]. В случаях, когда в преступлении вместе с должностными участвовали и частные лица, когда с обвиняемого требуется вознаграждение за вред и убытки, причиненные его действиями, и когда должностное лицо обвиняется в таком преступлении по должности, которое по закону влечет за собой лишение всех прав состояния или же потерю всех особенных, лично и по состоянию присвоенных виновному прав и преимуществ, – тогда требуется производство предварительного следствия через судебного следователя, а начальству обвиняемого предоставляется командировать к следствию своего чиновника. Следствие, по окончании его, представляется прокурору того суда, коему обвиняемый подсуден, а от него, при его заключении о дальнейшем направлении дела, передается начальству обвиняемого. Если начальство, вопреки мнению прокурора, признает, что обвиняемый не подлежит судебной ответственности, то возникшее разномыслие, как указано выше, разрешается губернским правлением или Сенатом.

Таким образом полиция поставлена была под двоякий надзор – начальства и некоторых органов судебного ведомства. Мировые судьи и прокуроры могут делать предостережения, имеющие значение легчайшей меры дисциплинарного взыскания, которая стоит ниже замечания и не ведет ни к каким определенным законным последствиям, как и замечание^[48]. Собственно же судебно-уголовная ответственность полиции не подверглась какому-либо принципиальному изменению, оставшись в сильнейшей зависимости от начальства, снабженного, кроме того, огромной дисциплинарной властью в отношении к подчиненным. Тем не менее такое решение капитальнейшего вопроса об ответственности полиции не удовлетворило ни полицию, ни суд^[49].

Полиция и администрация указывали, что в данном случае не следует упускать из виду, что по буквальному смыслу ст.1316 Устава гр. суд. предостережения, объявляемые в смысле осуждения известного рода действий, могут подать повод к начатию иска об ущербах и убытках, причиненных частным лицам, обществу или казне, а потому, принимая в соображение те последствия, с коими это может быть сопряжено для виновного, вина которого нередко состоит только в том, что он ревностно исполнял приказания начальства, – следовало бы, применяясь к статьям 284–288 Устава уг. суд., предоставить чинам полиции право обжалования по инстанциям, а затем предоставить им же, если они подвергнутся взысканию со стороны судебного ведомства, и на этом основании привлечены будут к ответственности за убытки, в порядке суда гражданского, просить о предании их суду уголовному, с тем, чтобы в таком случае иск гражданский был приостановлен до окончания суда уголовного. Затем указывалось, что, независимо от вышеприведенных статей, определяющих ответственность полиции перед судебными органами, независимо также от того, что по новым узаконениям полицейские органы сделались более исполнителями приказаний судебной власти, нежели административной, крайнее подчинение полиции судебному ведомству выражается, главнейшим образом, в совершенной невозможности для полиции, на случай обвинения со стороны судебных мест и лиц в неисполнительности или в каких-либо других противозаконных действиях, опровергнуть или даже устранить эти обвинения. Непосредственное начальство полиции, определяющее и увольняющее чинов ее, обязано подчиниться безусловно постановлению суда о наложении административного взыскания на чинов полиции, равно как принимать в соображение заключение его о привлечении тех чинов к ответственности по суду, потому что, например, хотя полицейским чиновникам предоставляется право изъявлять неудовольствие на приговоры мировых судей, представляя их товарищу прокурора, но так как от последнего вполне зависит, предъявить ли отзыв мировому же судье или оставить его без последствий, то, несомненно, что, при принципе возвышения судебной власти, товарищ прокурора может действовать всегда именно последним способом, вследствие чего полицейские чины лишены будут возможности оправдываться. Наконец, относительно возложенного на прокуроров надзора, министерство внутренних дел развивало ту мысль, что, «вникая ближе в существо сих обязанностей и самого надзора и соображая при этом указания продолжительного опыта, можно, кажется, заключить безошибочно, что, с одной стороны, означенные обязанности имеют преимущественно значение чисто бюрократическое, которое, не принося существенной пользы делу, усложняет только переписку и нередко возбуждает пререкания между властями; с другой же стороны, самый надзор, состоящий в отрицательном праве протеста или предложения, которые могут быть оставлены без последствий и в губернии, и в министерстве юстиции, очевидно, не достигает своей цели и потому не имеет никакого практического значения. Таким образом в губернии является двойственный надзор двух самостоятельных властей – прокурора и губернатора», а потому министерство внутренних дел полагало более целесообразным, устранив прокуроров от надзора над полицией, возвысить власть губернаторов, причем делалась ссылка на недовольство правительства существующим порядком и на то, что во Франции надзор этот принадлежит префектам, в Пруссии – обер-президентам, в Австрии – штатгальтерам. Судебное же ведомство, в свою очередь, и несравненно более основательно, ссылаясь на пример западноевропейских законодательств, роптало на Судебные уставы, что они не захотели поставить органы полицейские в подчинение органам судебной власти, вследствие чего получилась полная разобщенность как деятельности, так и интересов тех и других.

Относительно частных лиц, потерпевших от неправильных действий полиции, в Судебных уставах, в ст. 1316 Устава гр. суд., постановлено было, что все должностные лица, в случае причинения их нерадением, неосмотрительностью или медленностью убытков частным лицам, могут быть привлекаемы к судебной ответственности. По поводу этой статьи министерство внутренних дел полагало, что вопрос о наличии нерадения, неосмотрительности или медленности должен подлежать предварительному обсуждению высшего в губернии начальства, так как действия, которыми нанесен убыток частному лицу, могли быть вызваны распоряжением начальства обвиняемого, а потому и преследование перед судом не могло бы доставить должного удовлетворения потерпевшему. Против же всякого излишнего снисхождения потерпевшие лица имеют достаточно обеспечения а праве обжалования. Но Государственный Совет рассуждал по поводу той же статьи следующим образом: «Не подлежит сомнению, что действия сих чинов бывают весьма часто принудительные, и что чины эти во многих случаях находятся в необходимости действовать не по одному указанию закона, а по инструкции и даже по словесному приказанию своего начальства. Точно в такой же мере не подлежит сомнению, что никакое административное начальство не имеет права давать подчиненным инструкции или словесные приказания на совершение действий, недозволенных законом или причиняющих частному лицу вред или убытки. По сему, для того, чтобы всякое должностное лицо административного ведомства действовало в пределах законности и не только само не делало бы распоряжений противозаконных, но и не уполномочивало бы подчиненные себе лица на распоряжения, в чем-либо нарушающие права частных лиц, необходимо, чтобы все распоряжения чинов администрации подлежали рассмотрению в случае принесения на них жалоб со стороны тех, чьи права теми распоряжениями нарушаются. Чтобы такое рассмотрение было беспристрастным и привело к справедливому разрешению, необходимо предоставить оное не самому административному начальству, по предписанию или инструкции которого действовало административное лицо и которое поэтому не может быть судьей в своем деле, а суду, и притом суду в особом присутствии, в котором, кроме чинов судебных, участвовали бы и чины администрации для того, чтобы обсуждение распоряжения административного лица могло происходить и с полным беспристрастием, при уравнительном участии элементов судебного и административного, и с полным знанием свойств сделанного административными лицами распоряжения… Когда жалобы на административных чинов стали бы рассматриваться начальством, число подаваемых жалоб не только не могло бы от того уменьшиться, но скорее увеличилось бы, ибо отказ непосредственного начальства повлек бы новые жалобы высшему начальству и т. д.» Вообще же Государственный Совет пришел к тому заключению, что «по коренным гражданским законам и по тем началам, по которым, согласно воле Государя Императора, должна быть произведена судебная реформа, предъявление исков к должностным лицам о вознаграждении за причиненные их действиями вред или убытки должно зависеть лишь от усмотрения лица, понесшего вред или убытки; отступления же от этого порядка не могут быть допускаемы».

Так определена ответственность полиции в порядке суда гражданского; что же касается уголовной ответственности чинов полиции, то Судебные уставы оставили в полной силе прежнее коренное правило нашего законодательства, на основании которого предание суду должностных лиц за упущения и преступления по службе во всяком случае зависит от начальства. Поэтому ответственность полиции вообще оказалась нормированной таким образом, что она служит не столько к обеспечению правильности действий полиции, сколько к еще большему усилению и без того уже непомерной власти высшего полицейского начальства, вследствие чего, как мы указывали уже однажды по поводу вопроса об ответственности администрации вообще, нередко органы полиции изображают собой как бы двуликих субъектов, одно лицо которых, обращенное к начальству, запечатлено страхом и раболепием, другое же лицо, обращенное к гражданину и обществу, выражает дерзость и пренебрежение. В результате же, как это все знают или чувствуют, наша чрезвычайно многочисленная и пестрая полиция, снабженная огромной властью, не стоит на высоте своей задачи, в ущерб своему достоинству и условиям общей безопасности.