Построение системы законодательного регулирования технической составляющей проектных и изыскательских работ последних десятилетий происходит в условиях принятия вновь разработанных норм и правил своевременно и комплексно не скоординированных с утвержденными ранее стандартами.

Безопасность зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса) должна обеспечиваться посредством соблюдения требований Федерального закона^[48] и требований стандартов и сводов правил, включенных в соответствующие Перечни^[49]. Документы, не включенные в указанные Перечни, могут применяться как справочные пособия в части, не противоречащей нормам Федерального закона^[50].

В целях переходного периода актуализированные своды правил не отменяли действия предыдущих сводов правил. Не всегда своевременно их замена производилась путем внесения соответствующих изменений в указанные выше Перечни^[51].

Определенное время представлялась неясной ситуация, когда отмененный государственный стандарт ранее был включен в Перечень национальных стандартов и сводов правил^[52], в результате применения которых на обязательной основе обеспечивалось соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»^[53]. Утверждение актуализированного перечня^[54] позволило прояснить ситуацию. Действующие нормативно-технические документы либо их части, не включенные в Перечень национальных стандартов и сводов правил, переносились в Перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»^[55], которому до настоящего момента не уделяется должного внимания. Неактуализированные СНиПы советского периода и своды правил Госстроя России перетекли в новый Перечень документов в области стандартизации, применяемых добровольно^[56].

Добровольность применения стандартов и сводов правил, включенных в Перечень документов в области стандартизации, не означает, что они могут не соблюдаться. Добровольность применения предоставляет возможность использования проектировщиками других правил, не противоречащих требованиям данных нормативных документов. Соответствие проектных характеристик здания или сооружения требованиям безопасности, а также проектируемые мероприятия по обеспечению его безопасности могут быть обоснованы ссылками на требования специальных технических условий. В случае отсутствия указанных требований соответствие проектных значений и характеристик здания или сооружения требованиям безопасности, а также проектируемые мероприятия по обеспечению его безопасности должны быть обоснованы одним или несколькими способами:

1) результатами исследований;

2) расчетами и (или) испытаниями, выполненными по сертифицированным или апробированным иным способом методикам;

3) моделированием сценариев возникновения опасных природных процессов и явлений и (или) техногенных воздействий, в том числе при неблагоприятном сочетании опасных природных процессов и явлений и (или) техногенных воздействий;

4) оценкой риска возникновения опасных природных процессов и явлений и (или) техногенных воздействий^[57].

Структура системы технического регулирования в сфере строительства, выстраиваемая законодателем, содержит ряд проблемных моментов.

Во-первых, сложность в квалификации норм и правил, которые должны применяться на обязательной основе в целях обеспечения минимально необходимых требований к безопасности объектов строительной инфраструктуры.

Применение отдельных стандартов^[58] на территории РФ прекращалось в связи с утверждением для добровольного применения и введением в действие других норм и правил^[59]. Последние через непродолжительное время отменялись по аналогичной схеме, но уже с выведением вновь утвержденных стандартов^[60] на межгосударственный уровень и придания им в части обязательной силы^[61].

Во-вторых, бессистемное реформирование как следствие значительного объема нормативной базы, требующей переработки с учетом содержательной специфики.

В некоторых случаях стандарты^[62] считались фактически утратившими силу в связи с утверждением новых стандартов^[63], в последующем актуализированных^[64], другие^[65] признавались не подлежащими применению ввиду принятия сразу актуализированной редакции^[66], а третьи предлагалось применять в части^[67]. Отдельные нормы и правила в области проектирования и проведения изысканий^[68], действовавшие десятилетиями, продолжают актуализироваться^[69].

В-третьих, процессуальные недоработки и несогласованность действия государственных органов.

Законодательные акты, которыми отменялись действия отдельных норм и правил в области проектирования и проведения изысканий, достаточно часто не проходили регистрацию в Министерстве юстиции, ввиду чего подлежали отмене. Указанная ситуация складывалась на фоне внутренних противоречий между государственными структурами в сфере строительства: отказ в регистрации и предложение отмены документов по чисто формальным основаниям – с одной стороны, и непринятие сделанного предложения как безосновательного и ведущего к разрушению существующей нормативно-технической базы строительства – с другой стороны^[70].

Положительная динамика правового регулирования текущего периода обусловлена принятием межгосударственных и национальных стандартов, сводов правил, актуализированной редакции СНиПов в ряде случаев, четким разграничением норм, применяемых на обязательной основе и на добровольной основе^[71].

Вместе с тем построение нормативной базы в области проектирования и изысканий, как и прежде, происходит в условиях несовершенного механизма правового регулирования рассматриваемой сферы: прослеживается отсутствие долгосрочной перспективы законодательного регулирования с неисполнением заложенных в нормах порядка их реализации^[72].

Проводимая систематизация законодательства не позволяет, с точки зрения буквы закона, сделать отношения по выполнению проектных и изыскательских работ понятными для участников «строительного рынка».

В юридической литературе высказывается мнение, что недостаточно установить на уровне технических регламентов требования только в целях обеспечения безопасности жизни и здоровья граждан при проведении работ и эксплуатации зданий и сооружений. Требования безопасности считаются обеспеченными, если строительными конструкциями на этапе монтажа и эксплуатации не причиняется вред. Вместе с тем создаваемые по такому принципу технические регламенты не учитывают, например, параметры надежности зданий и их нормальной эксплуатации^[73].

Совершенно обоснованными представляются умозаключения отдельных авторов о том, что правовое регулирование отношений в строительстве в настоящее время не может обеспечиваться ни строительными нормами и правилами, ни техническими регламентами. Процесс разработки технических регламентов не принесет ожидаемых результатов из-за отсутствия возможностей юридической техники. Придание техническим нормам юридической силы возможно тогда, когда норма права к ним отсылает, а это указывает на необходимость сохранения пока существующей, но стремительно разрушающейся системы актов технического нормирования в строительстве. Дальнейшее развитие законодательства о строительстве целесообразно связывать не только с разработкой правовых норм, регламентирующих отношения хозяйствующих субъектов, но и с реформированием, а также совершенствованием системы норм технических, которые должны существовать параллельно с правовыми нормами, но не заменять их^[74].

Следует упорядочить установление особенностей разработки проектной документации и проведение изыскательских работ в целом и в отношении определенных объектов. С одной стороны, необходимо установить минимальные требования к безопасности процесса проектирования и изысканий, а также к их результату. Данные технические нормы относятся к разряду социальных норм. С другой стороны, представляется целесообразным развивать и совершенствовать процессы проектирования и проведения изысканий в качестве технических норм. Это предложение укладывается в рамки концепции развития гражданского законодательства в части отказа от «трехуровневой» системы гражданских законов, отмены некоторых законов с перенесением отдельных норм в ГК РФ^[75]. Однако действовать следует осмотрительно.

В гражданском законодательстве отмечена следующая тенденция. ГК РФ – основной законодательный акт частного гражданского права, постепенно все больше и больше наполняющийся нормами публичного права и становящийся Кодексом не чисто гражданско-правовым, содержащим частноправовые нормы, а Кодексом, включающим также и нормы публичного права и регулирующим не только гражданско-правовые отношения. ГКРФ выходит за пределы гражданско-правового регулирования и становится актом комплексным, а не чисто отраслевым^[76].

В результате рассмотрения проектных и изыскательских работ установлено, что договор подряда на выполнение проектных и изыскательских работ имеет непосредственное отношение к строительству и обусловливает его процесс, однако специфика этого договора не позволяет считать его разновидностью договора строительного подряда.

Договор подряда на выполнение проектных и изыскательских работ можно классифицировать следующим образом: тип договора – подряд (договор, относящийся к подрядным договорам);

разновидность (вид) – подряд на выполнение проектных и изыскательских работ (самостоятельная разновидность договора подряда).

Исследование понятия «договор подряда на выполнение проектных и изыскательских работ» позволило заключить, что регулирование проектных и изыскательских работ ГК РФ имеет следующие особенности:

1) изыскания проводятся для целей проектирования и проведения строительных работ;

2) результаты проектных работ используются в строительной деятельности;

3) проектные и изыскательские работы не являются разновидностью строительной деятельности;

4) в отдельных случаях установлена неразрывная связь процесса проектирования и результата изысканий;

5) обязанность по разработке проекта и проведению изысканий связана с уровнем ответственности возводимого объекта;

6) единообразное регулирование проектных и изыскательских работ не противоречит их природе;

7) проектные и изыскательские работы отделимы друг от друга и их выполнение может производиться на основании разных договоров.

В Российской Федерации законодательство ориентировано на регулирование отношений по проектированию и проведению изысканий в строительной сфере деятельности. Данная особенность законодательного регулирования обусловлена необходимостью, во-первых, обеспечить безопасность процесса строительства и эксплуатации построенного объекта для третьих лиц;

во-вторых, служит основанием для формирования и средством достижения цели строительства. Изыскания и проектирование, связанные со строительством, позволяют обеспечить благоприятные условия жизнедеятельности человека. Тем не менее, установленная особенность законодательного регулирования не служит основанием для отнесения проектных и изыскательских работ к разновидности строительной деятельности.

Единая договорная модель, установленная ГК РФ для проектных и изыскательских работ, не противоречит их природе и имеет под собой следующие основания. Выполнение проектных и изыскательских работ, с одной стороны, объединено строительной сферой деятельности, с установлением в отдельных случаях неразрывной связи процесса проектирования и результатов изысканий. С другой стороны, проектные и изыскательские работы отделимы друг от друга и их выполнение может производиться на основании разных договоров.