I
Центр и окраины в имперском бюджете

1
Бюджеты империй и основные модели финансовых отношений центра и периферии

Государственный бюджет является ценнейшим источником для исследования проблем политической, социальной и экономической истории. Цифры бюджетных статей отражают цели и приоритеты государственной власти и бюрократии. Система и технология бюджетного планирования тоже говорит о многом: о бюрократической культуре и методах администрирования, разделении управленческих функций между органами власти и ведомствами. В распределении средств и технологии формирования общегосударственного и местных бюджетов проявляется специфика отношений между центром и частями государства. Поэтому принято говорить об особенностях бюджетов унитарных и федеративных, централизованных и децентрализованных государств.

Бюджет империи – как типа государства с определенной системой отношений между государственным целым и территориями – тоже нуждается в особой характеристике. Как формировался имперский бюджет? Каково было участие регионов/окраин/колоний в создании единого бюджета империи? Как отражались политико-административный статус и общие принципы экономической и национальной политики на бюджетных взаимоотношениях центра и периферии? Какие модели бюджетных отношений использовались в колониальных и континентальных империях и в чем главное отличие этих моделей от бюджетных территориальных систем национальных государств? Эти вопросы рассматриваются в довольно многочисленных исследованиях, посвященных финансовой истории империй – Великобритании, Франции, Португалии, Австро-Венгрии и других. Опираясь на эти исследования, выделим общие черты и принципы функционирования бюджетов многонациональных государств, чтобы сравнить их с бюджетными отношениями между центром и окраинами Российской империи.

Система финансовых связей между колониями и метрополиями в раннее Новое время определялась в рамках частноправовых отношений. Колонии не являлись субъектами публичного права: в качестве подданных метрополии выступали колониальные компании. Как правило, администрация компании осуществляла функции правительства в той области, которой владела, а финансы компании составляли колониальный бюджет, определенные суммы которого поступали в личную казну монарха. Но к середине XVIII века привилегированный статус колониальных компаний был упразднен, колонии перестали рассматриваться как частная собственность. Меркантилизм в экономической политике диктовал принцип: колонии созданы метрополией и для метрополии. Следовательно, финансовая автономия компаний стала неуместна. Поэтому к началу XIX века бюджеты большинства колоний были поставлены под контроль казначейств государств-метрополий. Впрочем, не только объем автономии и степень бюджетной централизации были специфичны для каждой колониальной имперской системы – большинство империй использовало не одну, а несколько различных моделей бюджетно-финансовых отношений с колониями.

Для многих империй XIX века образцом построения экономико-административной системы являлась Британская империя. Колониальные владения Британии обладали разными политическими статусами. Так называемые королевские колонии находились в полной зависимости от британского правительства. Они не располагали собственными представительными учреждениями, а их администрации формировались и функционировали под контролем из Лондона. Представители имперского казначейства в колониях готовили росписи, которые затем рассматривались колониальными финансовыми службами, губернатором, а затем посылались в Лондон, в Казначейство. Только затем проект росписи докладывался парламенту.

Вторую категорию составляли колонии, обладавшие представительными учреждениями, но не имевшие так называемого «ответственного правительства». Администрация этих колоний функционировала под контролем британских ведомств, и Лондон имел право вето на законодательные акты, издававшиеся местным представительным органом. Бюджетная самостоятельность этих владений так же, как и королевских колоний, была незначительна.

Колонии третьей категории отличались полным самоуправлением: имели представительный орган и ответственное министерство. Монархия сохраняла право вето на принятые законодательными учреждениями законы, но не контролировала действия местных администраций¹.

В Лондоне вопросы финансовых отношений с колониями курировались двумя, зачастую конкурирующими и конфликтующими учреждениями: Казначейством и Колониальным управлением (Colonial Office). Аудит бюджета всех колоний, по закону, оставался в компетенции Казначейства. Оно в свою очередь делегировало эту функцию Колониальному управлению в тех случаях, когда речь шла о расходовании местных средств, и имперские финансы не были напрямую задействованы. Ежегодный отчет требовался только по суммам, предназначавшимся на текущие расходы (жалованье губернатору, пароходство, почтовая служба и т. п.). Прямой казначейский контроль был ограничен только вопросами, касавшимися имперских расходов².

После 1870 года отношения между лондонским Казначейством и Колониальным управлением, с одной стороны, и колониями – с другой, были пересмотрены. Самоуправляющиеся колонии и их ответственные правительства получили полную бюджетную независимость и свободу от опеки и контроля Казначейства. Это предполагало абсолютную самодостаточность в финансовом отношении. С 1870 года доминионы были почти исключены из сферы внимания имперского финансового ведомства. Если им требовались деньги, они были вынуждены прибегать к займам на открытом рынке³.

Две другие категории колоний (без ответственного министерства и королевские) сохранили зависимый от метрополии статус. Большинство из них испытывали недостаток во внутренних доходах, но не имели возможности самостоятельно выступать на международном рынке капиталов. Они часто нуждались в имперских субсидиях просто для того, чтобы сбалансировать бюджет и обеспечить колониальную администрацию. Но любая помощь со стороны Лондона – в виде грантов или гарантии займов – сопровождалась контролем Казначейства и Колониального управления над состоянием финансов колонии.

Общей тенденцией развития отношений между колониями и империй было постепенное увеличение бюджетных прав и поощрение политики самоокупаемости. Казначейство старалось играть как можно меньшую роль в делах колониальной экономики и даже сознательно избегало контактов с колониальными администрациями, за исключением проведения аудита или консультаций. Колониальное управление, особенно в годы министерства Джозефа Чемберлена (1895–1903), напротив, рассматривало умеренную поддержку финансового развития колоний как часть своей задачи. Оно добилось расширения возможностей получения колониальными администрациями внешних займов, а также увеличения британских правительственных инвестиций в проекты, связанные с развитием коммуникаций и других служб в колониях. Это, впрочем, не вело к усилению финансового надзора со стороны Лондона. Напротив, финансовая самостоятельность рассматривалась как одна из основных целей политики Колониального управления. Экономическое развитие колоний, по мнению Чемберлена, должно было обеспечить в будущем их полную финансовую самодостаточность и избавить британскую казну от бремени имперских издержек⁴.

Модель взаимоотношений между Британией и ее колониями стала для ряда колониальных держав образцом для подражания, символом соединения экономической эффективности с либерализацией имперской политики. Так, финансовый кризис в Португалии в середине 1860-х годов послужил поводом для реализации программы децентрализации колониальной системы. Реформа 1869 года была основана на заимствованной из английской практики идее, что автономные процветающие колониальные сообщества более прибыльны, чем зависимые и состоящие на бюджете метрополии. Эта административно-финансовая реформа не была доведена до конца, и к идее реформы колониальной бюджетной системы вернулись уже накануне Первой мировой войны. Концепция реформы 1914 года была основана на принципе: политическая децентрализация должна быть пропорциональна способности колонии сбалансировать свои расходы. Ранее связанные в единый пул, теперь бюджеты колоний были строго обособлены, и каждая колония была наделена определенной долей финансовой автономии и правом заключать займы от своего имени. Трансферты средств между колониями для покрытия бюджетного дефицита значительно сократились. Реформы финансового управления, в результате которых колонии Португалии были переведены на частичное «самофинансирование», позволили уменьшить издержки казны на поддержание ряда убыточных колоний: если до реформы 3–5% общих правительственных расходов приходилось на колонии, то после реформы эти расходы сократились до 1–2%⁵.

Бюджетные отношения между Францией и ее колониями прошли долгую эволюцию, которая в общих чертах отражала основные тенденции изменения внутренней административной системы метрополии. Режим отношений между метрополией и колониями изменялся от полной централизации, аналогичной отношениям с департаментами внутри страны (в 1792–1799, 1814–1825,1841-1854 годах), до довольно широкой самостоятельности (с 1854 года)⁶. Принципы бюджетной автономии, установленные в 1854 году, являлись базисом для дальнейшего развития законодательства о финансовых отношениях с колониями и протекторатами до 1900 года. Все доходы колоний были предоставлены им в собственное распоряжение, точнее – в распоряжение губернатора и генерального совета, аналогичного генеральным советам департаментов. Внешне организация и статус органов финансового управления соответствовали общей для департаментов схеме. Но в отличие от бюджетов департаментов, одобрявшихся декретом центрального правительства, бюджеты колоний вступали в действие после утверждения их губернатором. Генеральные советы колоний имели возможность самостоятельно устанавливать налоги, а для департаментов максимум местных налогов устанавливался законом. В то же время полномочия колониальных советов были сокращены в пользу губернатора, который, например, мог изменить структуру факультативных расходов.

Таким образом, правительства колониальных империй использовали разнообразные модели финансовых отношений с заморскими территориями – от довольно строгого контроля до независимости. Финансовая самостоятельность могла быть предоставлена как колониям с представительными институтами (в таком случае можно говорить о финансовой децентрализации), так и колониям, управлявшимся губернаторами, которые назначались из центра. Также варьировался и режим управления: в некоторых случаях колонии сохраняли особенные системы налогообложения и финансовой администрации, в других случаях, как во французских колониях, налогообложение и финансовое управление были унифицированы по образцу метрополии.

В целом колониальные империи во все времена отличались известной степенью вынужденной деконцентрации или децентрализации: единый колониальный бюджет всегда представлял собой нечто очень условное из-за территориальной удаленности колоний от метрополии. Континентальные империи, напротив, могли создавать консолидированные бюджеты. Впрочем, модели взаимоотношений между центром и периферией и между регионами определялись не только географическим фактором. Бюджетные системы континентальных государств так же, как и колониальных империй, представляли значительное разнообразие.

Финансовые отношения между Австрией и Венгрией до образования Австро-Венгерской империи в 1867 году основывались на принципе династического единства, или единого подданства, что формально подразумевало право монарха претендовать на часть доходов земель. Права монархии в области финансов включали определение принципов торговой политики и тарифов, а также косвенное налогообложение. Парламенты земель были обязаны вотировать перечисление так называемой контрибуции в австрийскую казну. В 1724 году размер контрибуции был установлен и для Венгрии. Вследствие попыток короны, с одной стороны, увеличить размер взноса одного из самых значительных владений и, с другой – попыток венгерского парламента отказаться от взноса, контрибуции Венгрии являлись одним из поводов для политических конфликтов.