Основные мероприятия государственного регулирования в сфере финансовых рынков и страховой деятельности определены Планом мероприятий по созданию международного финансового центра в Российской Федерации, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2009 г. № 911-р, а также Стратегией развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. № 2043-р, Стратегией развития страховой деятельности в Российской Федерации на среднесрочную перспективу, одобренной поручением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2008 г. № ВП-П13-6891.

Во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 14 января 2011 г. № Пр-77 федеральными органами исполнительной власти и Центральным банком Российской Федерации были подготовлены согласованные предложения по оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере финансового рынка Российской Федерации.

В целях обеспечения непрерывности осуществления регулирования, контроля, надзора и выполнения иных функций в сфере страховой деятельности (страхового дела) Правительством Российской Федерации принято постановление от 26 апреля 2011 г. № 326 «О некоторых вопросах деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере финансовых рынков», в соответствии с которым до завершения мероприятий по присоединению работники присоединенной Федеральной службы страхового надзора продолжали выполнять возложенные на них обязанности, ФСФР России была наделена функциями по контролю и надзору в сфере страховой деятельности, а также ФСФР России были переданы территориальные органы Федеральной службы страхового надзора.

Как ранее отмечалось, с 1 сентября 2013 г. Банку России переданы полномочия ФСФР по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков, в том числе страховой деятельности, кредитной кооперации и микрофинансовой деятельности, деятельности товарных бирж, биржевых посредников и биржевых брокеров, в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений и иные полномочия.

Объем полномочий Банка России существенно увеличился за счет ряда функций, которые он должен будет выполнять в отношении финансовых некредитных организаций. Этот термин определен в ст. 76.1 Закона о Банке России в новой редакции, в котором указано, что к данным организациям относятся многочисленные профессиональные участники рынка ценных бумаг, а также микрофинансовые организации, субъекты страхового дела и т. п.

Кроме того, для Банка России были установлены дополнительные цели деятельности (ст. 3 Закона о Банке России в новой редакции):

• развитие российского финансового рынка;

• обеспечение стабильности российского финансового рынка.

Часть новых полномочий Банка России устанавливается другими федеральными законами. К примеру, некоторые функции Банка России в сфере страхового надзора вводятся Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 234-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации “Об организации страхового дела в Российской Федерации”», а некоторые новые полномочия в сфере банковского регулирования – Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 146-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Данное решение направлено на устранение сегментации государственного регулирования на финансовом рынке, покрытие им новых рынков и повышение системной устойчивости и соответствуют последним решениям по корректировке системы регулирования финансового рынка, принятым на международном и национальных уровнях.

Основополагающими направлениями банковского регулирования с целью обеспечения финансовой безопасности государства в условиях международной интеграции экономик, а также вступления России в ВТО являются: мониторинг банковских операций и сделок в связи с необходимостью противодействия отмыванию преступных доходов и вывода капитала за рубеж, установление ответственности для кредитных организаций в случае нарушения банками законодательства, контрольно-надзорные полномочия Банка России.

Федеральным законом «О банках и банковской деятельности» устанавливаются основные требования к государственной регистрации кредитных организаций с иностранными инвестициями и выдаче им лицензий.

Банк России осуществляет правовое регулирование в сфере создания и регистрации кредитных организаций с иностранным участием на территории Российской Федерации, а также создание российских банков за границей. Порядок открытия на территории Российской Федерации иностранных банков регламентируется Положением Банка России от 23 апреля 1997 г. № 437-П «Об особенностях регистрации кредитных организаций с иностранными инвестициями». Порядок создания российскими банками филиалов за границей определяется Положением Банка России от 4 июля 2006 г. № 290-П «О порядке выдачи Банком России кредитным организациям разрешений, предоставляющих возможность иметь на территории иностранного государства дочерние организации».

Участие иностранного капитала в банковской системе Российской Федерации ограничено 50 %. Для целей контроля над квотой иностранного участия в банковской системе Российской Федерации для некоторых действий требуется предварительное разрешение Банка России. Это такие действия, как создание кредитной организации с иностранным участием, увеличение уставного капитала кредитной организации за счет средств нерезидентов, отчуждение акций (долей) кредитных организаций в пользу нерезидентов. Банк России прекращает выдачу лицензий на осуществление банковских операций банкам с иностранными инвестициями при достижении установленной квоты.

Банк России имеет право наложить запрет на увеличение уставного капитала кредитной организации за счет средств нерезидентов и на отчуждение акций (долей) в пользу нерезидентов, если результатом указанного действия является превышение квоты участия иностранного капитала в банковской системе Российской Федерации.

Вместе с тем, инвестиционная деятельность осуществляется не только кредитными организациями, но и всеми участниками финансового рынка, это требует создания единого регулятора. Как справедливо отмечают Н.Н. Никулина и Л.Ф. Суходоева, в практике страхового предпринимательства необходимо разделить контроль за страховой (основной) и инвестиционной деятельностью, а временно свободные средства страховщика (ВССС) от этих видов деятельности представляют интерес для любого коммерческого банка, инвестиционной компании как финансовый инструмент привлечения капитала и извлечения прибыли⁶³.

В соответствии с последними изменениями Минфином и вневедомственными актами правил размещения ВССС суммарная стоимость активов, не относящихся к находившимся на территории РФ, может достигнуть 75 % валюты их баланса. Поэтому валютный контроль со стороны Банка России за деятельность страховщиков будет и в дальнейшем расширяться.

Совокупный денежный капитал страховщика состоит из трех составляющих – собственный, привлеченный и заемный. Для их аккумуляции используется определенный механизм, в котором одним из элементов выступает риск с такими его характеристиками, как субъективность, пространство, время, затратоемкость, законность. Страховщики используют этот совокупный капитал для поддержания финансовой устойчивости, урегулирования убытков (страховых выплат), инвестиций, изымают часть его из оборота и в последующий временной период обратно трансформируют в денежный капитал. По аналогии кругооборот капитала происходит в коммерческих банках, но для страхования это основа для получения добавочной стоимости, а для коммерческих банков – источник предоставления кредитов и осуществления инвестиций. Итак, и для страховых организаций, и для коммерческих банков характерны два явления: обращение и предоставление капитала. Но в связи с тем, что перечисленные функции Банка России шире, чем ФСФР, на данном этапе состояния национальной экономики целесообразны передача государственного регулирования Банку России и закрепление его в качестве эффективного органа финансового надзора (мегарегулятора). Таким образом, введение мегарегулятора на базе Банка России предполагает повышение качества надзора на страховом рынке, поскольку можно будет использовать опыт более качественного надзора в банковском секторе. Создание единого органа надзора за деятельностью финансовых институтов, унификация их деятельности потребуют глубокого исследования сущности страховых и кредитных отношений, особенностей их проявления на современном этапе развития общества. Все это позволит выявить как общие, так и специфические предпосылки и уже на этой основе совершенствовать методы и формы надзора и контроля⁶⁴.

В настоящее время предложения по совершенствованию полномочий финансового регулятора России прорабатываются в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 6 декабря 2011 г. № Пр-3668 и поручением Правительства Российской Федерации от 25 января 2012. № ИШ-П13-315, а также в соответствии с результатами обсуждения данных вопросов на заседании 26 апреля 2012 г. Совета при Президенте Российской Федерации по развитию финансового рынка Российской Федерации, в частности, рассматриваются следующие направления по совершенствованию полномочий:

• расширение надзорных полномочий до уровня, установленного законодательством о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком, что позволит финансовому регулятору России более качественно формировать доказательную базу при выявлении нарушений на финансовом рынке, избегать возможной неточной квалификации нарушений;

• предоставление права на обращение в суд в интересах неограниченного круга лиц в целях защиты прав и законных интересов лиц, что обусловлено участившимися случаями нарушения прав большого количества потребителей финансовых услуг, поскольку при выявлении самого факта совершения нарушения зачастую не представляется возможным ограничить круг потенциальных «потерпевших» и размер возможного причиненного каждому из них ущерба;

• осуществление контроля за собственниками поднадзорных организаций, включая их финансовое положение, и лицами, осуществляющими фактическое руководство поднадзорными организациями, что позволит пресекать недобросовестную деятельность на финансовых рынках;

• осуществление контроля за исполнением поднадзорными организациями требований законодательства после отзыва (аннулирования) лицензии, в том числе установление ответственности за неисполнение обязанностей, предусмотренных законодательством, в случае отзыва лицензии, и определение полномочий финансового регулятора России, устанавливающих механизмы контроля за совершением/несовершением этих обязанностей;

• права на обращение в суд с заявлениями о принудительном исполнении предписаний, требований (запросов) финансового регулятора России;

• распространения государственного надзора и регулирования на рынок ФОРЕКС и иные нерегулируемые в настоящее время небанковские финансовые институты, а также наделения финансового регулятора России полномочиями в области выявления признаков финансовых пирамид и применения санкций за их создание;

• применение мотивированного (профессионального) суждения позволит пресечь или ограничить деятельность недобросовестных участников рынка, не применять административные меры, если нет нарушений прав и интересов инвесторов, и минимизировать вредные последствия для инвесторов и добросовестных участников рынка;

• совершенствование деятельности по регулированию и надзору за деятельностью системно важных финансовых институтов и другие⁶⁵.

В условиях развития и трансформации экономики государственное регулирование финансового рынка обеспечивает целостность, сбалансированность и устойчивость всей финансовой системы страны. Прямое государственное регулирование осуществляется посредством создания системы правовых норм, исполнение которых обеспечивают государственные органы. Косвенное государственное регулирование финансового рынка заключается в осуществлении налоговой и денежной политики, управлении государственной собственностью и пр.

Безусловно, в странах с развитой экономикой государственное участие в большей степени выражается в корректировке уже существующих и отлаженных рынком процессов, формализации существующей практики отношений, их совершенствовании, а также формировании предпосылок для дальнейшего развития национальной финансовой системы.

Однако развивающиеся рынки в процессе своего становления характеризуются: несовершенством законодательной базы, отсутствием качественной инфраструктуры (биржевых площадок, количества профессиональных участников рынка), незначительным объемом представленного капитала и пр., неразвитостью устойчивых взаимоотношений между участниками рынка и практикой их поведения.

Кроме того, недостаточная наполняемость развивающегося финансового рынка как профессиональными участниками, так и необходимым капиталом также существенно влияет на уровень развития национального финансового рынка.

Сроки и темпы наполнения финансового рынка в каждой отдельной экономической системе различны. Как следствие, различна и степень участия государства в формировании рынка. В частности, относительно развивающегося рынка роль государства заключается, во-первых, в устранении дисбаланса в системе взаимоотношений между участниками, во-вторых, в повышении или ускорении процессов развития финансового рынка, с тем чтобы он обеспечивал потребности реального сектора экономики необходимыми финансовыми ресурсами. Так, рынок ценных бумаг позволяет значительно расширить источники финансирования предприятий, не повышая нагрузку на бюджет и/или банковский сектор⁶⁶.

Объектами регулирования на финансовом рынке являются:

• российские фондовые биржи;

• паевые инвестиционные фонды (ПИФ, ЗПИФ);

• пенсионные фонды;

• страховые компании;

• кредитные организации;

• брокеры, дилеры, депозитарии.

Нынешняя система распределения функций на финансовом рынке обобщенно выглядит следующим образом:

• Центральный Банк России контролирует рынок ценных бумаг и профессиональных участников на этом рынке;

• Минфин России является органом, ответственным за выработку государственной политики в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, контроля над драгоценными металлами, за инвестированием средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии и т. д.;

• Банк России занимается защитой и обеспечением устойчивости рубля, развитием и укреплением банковской системы РФ, обеспечением эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы, контролем за деятельностью банков;

• Министерство экономического развития и торговли РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, внешнеэкономической деятельности, торговли, имущественных отношений, несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления организаций, оценочной деятельности, земельных отношений, инвестиционной деятельности, формирования межгосударственных и федеральных целевых программ, разработки и реализации ведомственных целевых программ, подготовки сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности, создания и функционирования особых экономических зон на территории РФ, управления государственным материальным резервом, закупок товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд. Таким образом, сейчас в России функции одних органов налагаются на функции других, каждое из ведомств хочет контролировать определенную часть рынка, возникает избыточное регулирование, так как иногда определенные действия (документы) надо согласовывать с несколькими государственными органами, сдавать различную отчетность, что добавляет нагрузку на компании и предприятия⁶⁷.

Регулирование при этом осуществляется не по функциональному признаку, а по группам финансовых институтов, что в условиях интеграционных процессов и унификации функций участников рынка (когда многие игроки предлагают схожие финансовые продукты и принимают активное участие на рынке) затрудняет развитие отечественного финансового рынка. Поскольку существует несколько регуляторов, которые выполняют одновременно и нормативно-правовые, и надзорные функции, происходит разобщенность в построении единой модели регулирования финансового рынка, а также возникают диспропорции в уровнях развития его отдельных секторов. Таким образом, нарушается целостность потока капитала, который бы обеспечил динамичность развития рынка и повысил капитализацию российской финансовой инфраструктуры, что является необходимым элементом конкурентоспособности России и формирования ее в качестве мирового финансового центра. И хотя все ведомства понимают необходимость формирования новой модели регулирования, однако процесс переосмысления и переустройства идет достаточно медленными темпами⁶⁸.

Весной 2008 г. ФСФР России представила Доклад о мерах по совершенствованию регулирования и развития рынка ценных бумаг на 2008–2012 годы и на долгосрочную перспективу. Он был опубликован на сайте ФСФР России в сети Интернет и включал в себя 12 приоритетных задач развития финансового рынка в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Доклад многократно обсуждался в органах исполнительной и законодательной власти, в Банке России и участниками финансового рынка. По результатам этих обсуждений Правительство РФ в апреле 2008 г. дало соответствующее поручение ФСФР России разработать проект стратегии развития финансового рынка на период до 2020 г. Согласование документа с ведомствами (Минэкономразвития России, Минфином России и Банком России) шло сравнительно недолго – с сентября по декабрь. Существовала общая заинтересованность в скорейшей выработке основных направлений государственной политики в области развития финансового рынка. 29 декабря 2008 г. Правительство РФ Стратегию утвердило.

Ныне принятой Стратегии развития финансового рынка предшествовал аналогичный документ, принятый летом 2006 г. Многие из намеченных в нем мер остались нереализованными. Вместе с тем, вновь созданный финансовый регулятор – Банк России и другие заинтересованные органы исполнительной и законодательной власти продолжают разработку законопроектов, направленных в том числе:

• на противодействие инсайдерской торговле и манипулированию ценами на финансовом рынке;

• регламентацию деятельности бирж и торговых систем;

• централизацию учетной системы финансового рынка;

• совершенствование клиринговых процедур и расчетов на финансовом рынке.

При подведении итогов реализации Стратегии 2006 г. оказалось, что за 2006–2008 гг. было принято 5 федеральных законов из 25 запланированных. Эти законы внесли изменения:

• в Федеральный закон «О рынке ценных бумаг», касающиеся установления порядка эмиссии и обращения биржевых облигаций, а также российских депозитарных расписок;

• в Федеральный закон «Об инвестиционных фондах» и отдельные законодательные акты, направленные на перестроение системы инвестирования с использованием паевых инвестиционных фондов, специализированных депозитариев и негосударственных пенсионных фондов, а также усиление надзора за их деятельностью со стороны финансового регулятора России.