По существу, есть только четыре средства, или модели, предоставления общественных услуг для достижения целей, описанных в предыдущем разделе. Есть модели, опирающиеся на доверие: профессионалам и иным работникам общественных услуг просто доверяют заниматься оказанием действительно хороших услуг без вмешательства в их деятельность со стороны государства или кого-либо еще. Существуют модели, использующие административный контроль (или иерархическое управление), – в этом случае государство или некое государственное агентство участвует в предоставлении услуги посредством управленческой иерархии, в которой вышестоящие начальники отдают приказы или инструкции относительно данной услуги своим подчиненным. Вариантом этого метода является управление постановкой целей и оценкой результатов; данный вариант широко использовался в последние годы, особенно в Британии, и здесь мы уделим ему особое внимание в разделе об оценке результатов. Затем идут модели, опирающиеся на голос, – в них потребители пытаются получить хорошую услугу, сообщая свои мнения напрямую поставщикам, для чего используются разные методы – от прямого контакта с профессионалами до жалоб избранным представителям. Наконец, существуют модели, которые зависят от потребительского выбора в условиях наличия или отсутствия конкуренции, – в этих моделях потребители могут выбирать из множества разных поставщиков, которые конкурируют за клиентов друг с другом.
Далее мы будем оценивать достоинства и недостатки названных моделей. В данной главе мы рассмотрим доверие, административное управление и голос; в следующей главе – выбор и конкуренцию. Еще одно замечание, прежде чем перейти к анализу. На практике почти все системы предоставления общественных услуг используют то или иное сочетание всех этих моделей, причем, как мы увидим, на вполне законном основании. Следовательно, спор о том, какая модель «лучше», не нацелен на замещение всех моделей какой-то одной самой лучшей. Он, скорее, касается желательности смещения баланса в системе предоставления услуг в пользу той или иной модели, а не исключения всех остальных. Однако нам важно провести понятийные различия между четырьмя моделями. Ведь у каждой свои достоинства и недостатки, поэтому их проще выделить, если рассмотреть каждую модель отдельно от всех остальных.
Основная идея модели доверия проста: правительство определяет общий бюджет, выделяемый для данной услуги; те, кто ее предоставляет, тратят деньги по собственному усмотрению. Поставщиками услуги обычно оказываются профессионалы того или иного рода – врачи, медсестры, учителя, директора школ, социальные работники, – и им доверяют в том, что, когда они тратят бюджетные деньги, они делают это профессионально. То есть предполагается, что они распределяют ресурсы так, чтобы достичь целей, входящих в определение хорошей услуги, то есть предоставить услугу, которая будет эффективной, реагирующей на нужды, подотчетной, справедливой и высококачественной.
В модели доверия предполагается, что профессионалы и другие работники общественных служб должны работать совместно друг с другом – неформально или же организуя достаточно формальные сети. Поэтому иногда такую модель называют сетевой или моделью сотрудничества. Но в действительности модель доверия шире, поскольку она опирается на доверие профессионалам во всех ситуациях, независимо от того, работают они друг с другом в сети или нет.
Такая модель обладает многими преимуществами, если она используется для предоставления общественных услуг. По вполне очевидным причинам сотрудникам этих служб, особенно профессионалам, данная модель очень нравится. В соответствии со своим профессиональным опытом они склонны считать себя независимыми и автономными, думать, что они работают в средах, в которых не особенно заметна какая-то управленческая иерархия и где почти никто не указывает им, что делать. Они имеют возможность свободно организовывать свою жизнь и предоставлять услуги в том виде, который им кажется наиболее правильным; именно этой свободой они и наслаждаются.
У модели есть преимущества и с точки зрения людей, принимающих политические решения, и даже с точки зрения потребителей услуг. Довольно высокие моральные стандарты профессионалов в этой модели могут делать их более продуктивными. Кроме того, как мы увидим, многие иные модели требуют того или иного мониторинга качества предоставляемой услуги, которым должны заниматься либо правительство, либо сами потребители. Во многих общественных услугах качество довольно сложно оценить, особенно если оно определяется через результаты. Поэтому эффективный мониторинг, если он вообще возможен, может оказаться крайне затратным и требовать много ресурсов, а также может привести к деморализации и расхолаживанию тех, кто вынужден принимать результаты к сведению. Любая модель, в которой, как кажется, можно уйти от необходимости такого мониторинга, вероятно, при прочих равных условиях будет более продуктивной, чем модель, в которой это невозможно. Если же говорить в более широком нравственном контексте, система, которая, по видимости, доверяет людям, работающим в ней, более привлекательна и даже, возможно, более элегантна, чем та, которая требует постоянного мониторинга и надзора за теми, кто в ней занят.
Кроме того, если качество сложно отследить, столь же сложно определить и другую цель наших общественных услуг – эффективность. Ведь, если нет достоверной информации о качестве, сложно решить, эффективна ли дешевая услуга или же она просто низкокачественна. Доверие же поставщикам услуги оказывается просто-напросто экономическим методом, позволяющим обойти данные проблемы.
Но можно ли им доверять? Только в той мере, в какой выполняется ключевое условие мотивации профессионалов. Собственно, их мотивом прежде всего должна быть забота о благополучии тех, кого они обслуживают, а не их собственный материальный интерес. Иными словами, в этой модели предполагается, что все работающие в общественных услугах – альтруистические рыцари, а не эгоистичные плуты. Их единственной заботой является удовлетворение нужд и желаний потребителя услуги и более широкого сообщества. Следовательно, им можно доверять в том, что они будут предоставлять качественные услуги, делая их эффективными, реагирующими на нужды, подотчетными и справедливыми.
Термины «рыцарь» и «плут» я ввел в предыдущей моей книге, в которой эти метафоры используются постоянно (Le Grand 2003). Термин «плут» берет начало в работах философов XVIII века Давида Юма и Бернарда де Мандевиля, использовавших его для описания индивида, единственной заботой которого является его собственная выгода. В той книге я противопоставлял плута рыцарю, то есть индивиду, чьей главной заботой оказывается благополучие других. Так, врачами, учителями или социальными работниками, поступающими по-рыцарски, оказываются те, кто ставит интересы своих пациентов, учеников или клиентов выше собственных; тогда как профессионалами-плутами будут те, для кого собственные непосредственные интересы важнее интересов людей, которым они призваны служить.
Рыцарское поведение может возникать из нескольких источников. Во-первых, оно может появляться как следствие «чистого» или «не соотносимого с действиями» альтруизма, то есть беспокойства, возникающего при виде страдания других людей, и желания увидеть, что их страдания облегчены, не связанного с тем, кто действительно их облегчит. Или же оно может возникать из того, что я называл «соотносимым с действиями» альтруизмом, когда такое беспокойство, обусловленное страданием других, связывается с желанием самому сделать что-то, чтобы облегчить эти страдания, что обычно требует определенной степени самопожертвования (Le Grand 2003, Ch. 2 and 4). Также такое поведение может мотивироваться не той или иной формой альтруизма, а более эгоистическими интересами, такими как укрепление собственной профессиональной репутации или желание получить одобрение со стороны других[5].
Каков бы ни был источник рыцарского поведения, опора на него – главная составляющая модели доверия. Но что если некоторые люди, занятые оказанием общественных услуг, не такие уж безупречные рыцари? В этом случае модель доверия сталкивается с проблемами, поскольку преследование собственных интересов в контексте модели доверия с высокой вероятностью ведет к услуге, которая организована, скорее, в интересах ее поставщиков, а не потребителей. А это будет сказываться на всем: времени начала приема больных, расписании специалистов, продолжительности и структуре школьного дня и, что более важно, предлагаемом медицинском лечении и школьных программах, – так что результат окажется, по всей вероятности, не в пользу потребителей.
В действительности имеющиеся исследования по мотивации людей, занятых в общественном секторе, показывают, что они не являются ни исключительно рыцарями, ни исключительно плутами, оказываясь, как и большинство остальных людей, чем-то средним (Le Grand 2003, Ch. 2). Также вероятно, что зачастую от обстоятельств зависит то, какая именно мотивация сыграет свою роль. Следовательно, порой обстоятельства складываются именно так, что мотивируется плутовское поведение, что, соответственно, наносит ущерб предоставляемым услугам.
Кроме того, даже если бы профессионалы общественных услуг всегда были безупречными рыцарями, есть проблемы, связанные с опорой на рыцарские мотивации. Во-первых, у рыцарей не всегда есть мотив действовать эффективно. Зачастую достаточным мотивом является хорошая услуга, но не максимально хорошая. Это может мешать инновациям: проще продолжать делать те же хорошие дела, что и всегда, чем вносить изменения, необходимые для совершенствования. А если нет способа сравнить результативность, профессионалы могут и не знать, насколько посредственны их услуги.
О проекте
О подписке