Но и такое определение критерия хорошей формы правления, основательное с метафизической точки зрения, непригодно для нас, потому что хотя в нем и содержится вся истина, но оно напоминает нам только об одной части ее. Со словом прогресс связывают идею о движении вперед, между тем как в том смысле, в каком мы его употребляем, оно означает и воспрепятствование к движению назад. Те же самые общественные причины, те же верования, чувства, учреждения и мероприятия, какие требуются для того, чтобы помешать регрессу, необходимы и для прогресса. Если бы даже невозможно было рассчитывать ни на какое улучшение, тогда жизнь была бы в той же степени, как и теперь, беспрерывной борьбой с разрушительными началами. Политика, как ее понимали древние, заключалась только в этом. Сам человек и все, что он делает, склонно постепенно вырождаться; однако это естественное стремление можно приостановить на более или менее продолжительное время при помощи целесообразных установлений. Хотя мы уже не придерживаемся этого взгляда и хотя большинство людей в настоящее время сочувствуют противоположной доктрине, полагая, что все стремится к совершенствованию, но не следует забывать, что в человеческих делах есть какая-то постоянная склонность к дурному, проявляющаяся во всевозможных безумиях, пороках, нерадении, лени и беспечности, и что единственным противовесом этому общему течению служат постоянные или временные усилия некоторых лиц, воодушевленных желанием добра. Полагать, что главное значение этих условий заключается в вызываемых ими действительных улучшениях и что их отсутствие имело бы последствием только то, что мы вернулись бы к прежнему состоянию, значит обнаруживать очень слабое понимание значения усилий, направленных к усовершенствованию человеческой природы и жизни. Самое слабое уменьшение этих условий не только остановило бы всякий прогресс, но вызвало бы общее стремление к регрессу. Этот регресс, раз начавшись, будет совершаться с постоянно возрастающей быстротой и задержать его окажется все труднее и труднее, пока не получится такого часто встречающегося в истории состояния, в котором до сих пор прозябает значительная часть человечества, когда, кажется, только нечеловеческая сила способна переменить течение и направить его снова по пути прогресса.

По этим соображениям слово прогресс столь же мало может служить основанием для классификации необходимых свойств формы правления, как и термины порядок и устойчивость. Коренная противоположность, выражаемая этими терминами, заключается не столько в самой сущности вещей, сколько в типах соответствующего ей человеческого характера. В одних характерах, как известно, преобладает осторожность, в других – смелость; в одних желание не подвергать опасности того, чем они уже обладают, сильнее, чем чувство, побуждающее их к усовершенствованию старого и к приобретению новых благ; наконец, есть и такие, которые избирают противоположный путь, более заботясь о будущем, чем о настоящем. В общих случаях путь, ведущий к цели, один и тот же; но людям приходится удаляться от него в противоположных направлениях. Это особенно важно при подборе личного состава какой-нибудь политической корпорации; для того, чтобы крайние стремления одних уравновешивались стремлениями других, в нее должны входить представители обоих типов. В этих видах не надо принимать никаких особых мер; достаточно позаботиться о том, чтобы не допустить ничего такого, что препятствовало бы достижению основной цели. Естественное соединение молодых и стариков, людей с установленным общественным положением и таких, которые только еще к нему стремятся, может в общем удовлетворить этой цели, если только это естественное равновесие не будет искусственно нарушено законом.

Так как обыкновенная классификация свойств, требуемых от хорошего правительства, оказывается несостоятельной, то нам придется подыскать другой признак, лучше удовлетворяющий намеченной цели. Следующие соображения, надеемся, выяснят его.

Если мы спросим себя, от каких причин и условий зависит хорошее управление в самом идеальном или скромном смысле, то мы убедимся, что главное условие, самое существенное из всех – это качества людей, образующих общество, для которого предназначено данное правительство.

Остановимся прежде всего на правосудии, потому что ни в одной отрасли государственной деятельности внешняя организация и правила, предусматривающие все частности, не имеют такого значения. Однако и тут качества деятелей, приводящих систему в действие, играют первую роль. Какое значение могут иметь для интересов правосудия правила судопроизводства, если нравственное состояние народа таково, что свидетели сплошь да рядом дают ложные показания, а судьи и их подчиненные берут взятки? С другой стороны, может ли общинное управление быть удовлетворительным, если господствует такое равнодушие, что честные и талантливые деятели сторонятся его и принимают в нем участие лишь те, кои руководствуются личными выгодами? Какую цену может иметь самая демократическая представительная система, если избиратели не заботятся о том, чтобы выбирать лучших людей, а выбирают того, кто израсходовал больше денег на выборы? Как может представительное собрание функционировать правильно, если его члены продажны, или если их раздражительность, не обуздываемая ни общественной дисциплиной, ни самообладанием, делает их неспособными к хладнокровному обсуждению, и они прибегают к кулачной расправе, или вызывают друг друга на дуэль? Могут ли процветать общественные дела у народа до такой степени завистливого, что, если кто-нибудь случайно выдвинулся в каком-либо отношении, то те, которые должны были бы всячески ему содействовать, образуют тайный союз с целью добиться его падения? Всюду, где общее настроение таково, что всякий интересуется только своими личными делами и мало заботится об общественных интересах, хорошее управление немыслимо. Что недостаток умственного развития подрывает хорошее управление – разумеется само собою. Управление состоит из действий, совершаемых людьми; и если деятели, или те, которые выбирают деятелей, или те, перед кем деятели ответственны, или, наконец, люди, мнение которых должно обуздывать остальных, представляют собой только невежественную, глупую и проникнутую пагубными предрассудками толпу, то правительственный механизм обязательно будет действовать плохо. Только с возвышением уровня толпы само правительство может подняться до степени достижимого, хотя нигде еще и не достигнутого совершенства, когда правительственные лица, сами выдаваясь своими добродетелями и умом, окружены атмосферой добродетельного и просвещенного общественного мнения.

Итак, если первым условием хорошего управления является нравственное и умственное развитие людей, составляющих общество, то высшая степень совершенства, доступная для какой-нибудь формы правления, состоит в том, чтобы способствовать нравственному и умственному развитию народа. Относительно любого политического установления надо прежде всего себя спросить: в какой мере оно способно развивать в челнах общества различные желательные качества, нравственные и умственные, или точнее (согласно более полной классификации Бентама) – нравственные, умственные и волевые? Форма правления, наилучше удовлетворяющая этому требованию, очевидно, и во всех других отношениях будет наилучшей, так как только от этих качеств, насколько они существуют в народе, зависит все то добро, какое может осуществить правительство в своей практической деятельности.

Итак, критерием удовлетворительности известной формы правления мы можем признать степень, в какой она способствует увеличению суммы хороших качеств во всех управляемых и в каждом из них в отдельности, так как помимо того, что их благосостояние составляет единственную цель управления, их хорошие качества представляют лучшую двигательную силу для приведения механизма в действие. Это, в свою очередь, выдвигает другой основной элемент достоинства государства – качество самого механизма, т. е. степень, в какой этот механизм приспособлен к тому, чтобы извлекать выгоду из существующих хороших качеств и делать их орудием достижения полезных целей. Возьмем опять для примера правосудие. При данной судебной системе достоинство ее обусловливается одновременно качествами лиц, образующих судебный персонал, и общественным мнением, влияющим на них. Все различие между хорошей и дурной системой заключается в тех средствах, при помощи которых они заставляют все, что есть в обществе наиболее достойного в умственном и нравственном отношении, оказывать давление на судебный персонал, чтобы он удовлетворительно исполнял свои обязанности. Порядок выбора судей, направленный к получению самого удовлетворительного состава; благотворные формы судопроизводства; гласность, обнаруживающая и выясняющая всякого рода упущения; свобода обсуждения дел в печати; способ собирания доказательств, насколько он содействует полному выяснению истины; наибольшая доступность суда; правила относительно открытия преступлений и задержания преступников, – все это представляет собою только механизм, приспособленный к устранению препятствий: механизм сам по себе не может производить никакого действия; но без него сила, как бы громадна она ни была, будет зря растрачена и не принесет никакой пользы. Подобное различие существует также и в устройстве исполнительных отраслей управления. Их механизм хорош, когда чиновники удовлетворяют определенным требованиям, когда установлены особые правила для их повышения по службе; когда существует правильное разделение труда между ними; когда делопроизводство ведется по определенному методическому плану и установлен правильный и доступный контроль над ним; когда каждый чиновник знает, за что он ответственен, и когда публика знает степень его ответственности; когда, наконец, приняты самые действительные меры против небрежности, фаворитизма и взяточничества. Но политические гарантии сами по себе мало действительны: уздечка без всадника не может управлять лошадью. Если контролирующие чиновники так же продажны и небрежны, как те, которых они контролируют, или если общество, эта главная пружина всего контролирующего механизма, слишком невежественно, пассивно, или слишком беззаботно и невнимательно для исполнения своей задачи, то мало пользы будет и от самого лучшего административного аппарата. Тем не менее хороший аппарат всегда следует предпочесть плохому. Он дает возможность проявиться самой ничтожной двигательной или задерживающей силе, а без него и значительная сила пропадает даром. Гласность сама по себе не может ни устранить зло, ни служить стимулом к добру, если общество не хочет обращать внимания на то, что совершается пред его глазами; но может ли оно без гласности препятствовать или содействовать тому, чего ему даже не разрешено видеть? Идеально совершенное устройство какого-либо общественного учреждения заключается в том, чтобы интересы служащих в нем совпадали с их обязанностями. Никакая система сама по себе вам этого не даст, но еще менее можно этого достигнуть без системы, искусно приспособленной к упомянутой цели.

Все, что нами сказано относительно отдельных отраслей управления, с еще большим основанием может быть применено к общему его устройству. Всякое управление, которое стремится быть хорошим, представляет собою организацию хороших качеств, существующих в отдельных членах общества, для ведения его дел. Представительная форма правления служит средством воспользоваться для правительственной деятельности общим запасом ума и честности, существующих в стране, равно как и качествами лучших людей; она представляет им гораздо больше влияния в управлении, чем какое они могли бы иметь при другой организации, хотя и при всякой другой форме правления влияние, каким пользуются эти элементы, служит источником всего хорошего в правительстве и тормозом для всего дурного. Чем больше хороших качеств удается организовать учреждениям какой-либо страны и чем совершеннее способ их организации, тем лучше будет форма правления.

Итак, мы теперь установили точку зрения, допускающую двоякую оценку всякой системы политических установлений. Достоинство ее определяется отчасти степенью, в какой она способствует общему умственному прогрессу, подразумевая под этим термином прогресс в умственном и нравственном развитии и в практическом умении; отчасти же степенью совершенства, с какой она организует уже существующие нравственные, умственные и активные силы с тем, чтобы придать им наибольшее влияние в общественной деятельности. Форму правления следует оценить по ее действию на людей и на условия; по тому, как она влияет на граждан и как пользуется ими; по стремлению ее улучшать или ухудшать самих людей; по достоинствам или недостаткам задач, которые она выполняет либо для них, либо при их помощи. Правительство представляет собою одновременно и громадную силу, действующую на человеческий дух, и организованную систему установления для осуществления общественных задач; в первом случае его благотворное влияние по преимуществу косвенное, хотя и не менее жизненно, между тем как вредно влиять оно может непосредственно.