Субъектами отношений волеобразования являются только органы. В этих случаях органы действуют от своего имени. Их взаимодействие направлено на формирование воли организации. Субъектами отношений волеизъявления являются уже сами правосубъектные организации. Изъявление ими своей воли (издание правового акта, принятие оферты и т. д.) происходит опять же через органы. Но в этих случаях органы уже не могут рассматриваться в качестве субъектов правоотношений, поскольку происходит выражение воли другого лица – самой правосубъектной организации. Правовые отношения между органами, т. е. отношения, возникающие в процессе принятия решения, не могут быть отношениями государства с самим собой, поскольку воля государства еще не сформирована.

В зарубежной юриспруденции к понятию государственного органа существуют различные подходы. Государственные органы рассматриваются в качестве «интегральных частей самой коллективности», иными словами, в качестве неправосубъектных частей государства. В этом случае правоотношения между государством и его органом, в частности отношения представительства, возникнуть не могут. Для представительства необходимы два правосубъектных лица: представляемый и представитель. Если государственный орган взаимодействуя с другими лицами собственную правосубъектность не проявляет, то можно говорить о непосредственном вступлении государства в правоотношения. Через свои органы государство непосредственно вступает в правоотношения с другими лицами. Однако при ином подходе к пониманию государственных органов различаются органы – представители государства и органы – агенты государства. Считается, что между государством и его органом могут возникнуть классические отношения представительства (цивилистическая концепция). Такой подход к понятию государственного органа должен означать признание юридической обособленности государственного органа, его собственной правосубъектности, позволяющей ему: во-первых, участвовать от своего имени в правовом отношении представительства с самим государством; во-вторых, действовать от имени государства, представлять его в отношениях с другими лицами. Участником отношений, возникающих в результате деятельности государственного органа в интересах и от имени государства, становится само государство. Другими словами, правосубъектность государственного органа такова, что он действует в качестве субъекта права не только в процессе формирования воли государства, но и при изъявлении этой воли. Если государственный орган и признается действующим от собственного имени в отношениях с другими лицами, то он считается лишь агентом, состоящим под контролем одного из органов – представителей государства, сам не является представителем государства и не действует от его имени^[73].

В советской науке в ходе развернувшейся дискуссии о юридической личности социалистических организаций С. И. Аскназием была предложена оригинальная теория, именуемая теорией государства. Речь шла в первую очередь о государственных предприятиях как органах государства. По мнению С. И. Аскназия, за каждым государственным юридическим лицом стоит советское государство в целом как всенародный организованный коллектив. С точки зрения С. И. Аскназия, в основе индивидуализации госоргана находится не стоящий за ним людской коллектив, а специфика того участка, на котором орган осуществляет свою деятельность. «За каждым данным предприятием, – писал С. И. Аскназий, – оказывается один и тот же субъект, однако не в единстве своих функций, а организующий именно данный участок своей работы, на котором должен быть достигнут определенный хозяйственный эффект… Таким субъектом является государство, взятое, однако, не в единстве всех своих функций, а действующее лишь на определенном участке социалистической системы, т. е. хозяйственно использующее определенное имущество при посредстве определенного коллектива работников»^[74]. По существу, юридическая личность государственных предприятий рассматривалась С. И. Аскназием как результат персонификации функций государства на определенном участке его деятельности. Функция признавалась субъектом права, а не коллектив. Такой подход к пониманию правосубъектности государства и его органов вполне соответствует традициям юриспруденции, для которой объект персонификации особого значения не имеет, в том смысле, что если это целесообразно, персонифицировано может быть все, что угодно: коллектив, имущество, животное и т. д.

Современные государственные органы (министерства, комитеты и т. д.) в отношениях с другими лицами есть не что иное, как само государство, осуществляющее определенную деятельность. Они во многих отношениях – неправосубъектные «интегральные части самой коллективности», совокупность полномочий, элементы правосубъектности государства. В таком их качестве государственные органы персонифицируются, признаются субъектами права. Благодаря персонификации становятся возможными правоотношения и в целом правовое регулирование процесса формирования воли государства. Персонификация государственного органа означает предоставление ему собственных полномочий (прав), которые проявляются лишь во взаимоотношениях с другими органами. Реализация этих полномочий предшествует реализации полномочий самого государства, когда и проявляется правосубъектность именно государства, а не его органов. Помимо процесса формирования воли государства персонификация полномочий не требуется. Административные и другие правоотношения, участником которых становится также гражданин или другое лицо (отношения, которые выходят за рамки процесса формирования воли государства), возникают не между государственным органом с одной стороны и гражданином с другой стороны. Всем другим лицам в правоотношениях противостоит непосредственно государство.

Например, Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации»^[75] предусмотрено, что полномочными органами, ведающими делами о гражданстве Российской Федерации, в частности являются: Президент РФ; федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, и его территориальные органы (ст. 28). При этом заявления по вопросам гражданства принимают федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, и его территориальные органы, а вопросы о приеме в гражданство, по общему правилу, решаются Президентом РФ (ст. 29 и 30 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации»). В Положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации^[76] уточнено, что заявления по вопросам гражданства принимают Министерство внутренних дел РФ и его территориальные органы. Однако субъектный состав отношений, возникающих при приеме в гражданство Российской Федерации, гораздо сложнее. Пунктом 13 Инструкции по рассмотрению заявлений в органах внутренних дел Российской Федерации об изменении гражданства^[77] предусмотрено, что заключение МВД России направляется в Федеральную службу безопасности Российской Федерации для вынесения заключения ФСБ России и его направления с полученными материалами в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ для предварительного рассмотрения и подготовки предложений Президенту РФ.

Таким образом, прежде чем Президент РФ решит вопрос о приеме конкретного лица в гражданство Российской Федерации и между этим лицом и Российской Федерацией возникнут отношения гражданства, должны возникнуть многочисленные иные отношения с участием различных субъектов. Полагаем, что первым станет правовое отношение между заинтересованным лицом (заявителем) и Российской Федерацией. Это еще не отношение гражданства. Однако принятие заявление органом внутренних дел означает вступление государства в правовую связь с заинтересованным лицом. Орган внутренних дел, принимая заявление, действует не от своего имени, а от имени Российской Федерации. Если вопросы о приеме в гражданство Российская Федерация решает через своего Президента, то прием заявлений осуществляется Российской Федерацией через свои органы внутренних дел. Через различные органы как на первом, так и на завершающем этапе решения вопроса о приеме в гражданство действует один и тот же субъект права – государство, Российская Федерация. Надо полагать, что основной обязанностью государства в правоотношении, предшествующем отношению гражданства, является обязанность рассмотреть заявление заинтересованного лица в установленном порядке, в установленные сроки и принять то или иное решение.

Процесс формирования воли государства и ее изъявления при совершении такого юридически значимого акта, как прием заявления, не отличается особой сложностью. В формировании и изъявлении воли Российской Федерации участвует один орган – МВД России. Гораздо сложнее протекает процесс формирования воли государства и ее изъявления при совершении такого юридически значимого акта, как прием в гражданство Российской Федерации. В этом процессе принимают участие различные органы: МВД России, ФСБ России, Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ и сам Президент РФ. Указанные органы взаимодействуют между собой. Их взаимодействие регулируется нормами права, существует в виде правовых отношений, в которых органы государства участвуют от своего имени. Для возникновения таких отношений как правовых органы государства обладают достаточной правосубъектностью. Отношения между МВД России и ФСБ России, между МВД России и Комиссией по вопросам гражданства, между Комиссией по вопросам гражданства и Президентом РФ – это отношения образования воли Российской Федерации, которая будет выражена Российской Федерацией через Президента РФ. Принимая предложение Комиссии по вопросам гражданства, Президент РФ действует от своего имени как орган, обладающий собственной правосубъектностью, рассчитанной на его участие в правовых отношениях с другими органами. Решая вопрос о приеме в гражданство, издавая соответствующий правовой акт, Президент РФ действует от имени Российской Федерации, собственную правосубъектность не проявляет. Другими словами, Президент РФ, решающий вопрос о приеме в гражданство, – это Российская Федерация принимающая человека в свое гражданство.

Решение проблемы четкого определения границ правосубъектности государственных органов осложнено следующим обстоятельством. Зачастую юридическая дифференциация социальных явлений сочетается с их организационным единством и целевой взаимообусловленностью. По этой причине велика опасность представить указанное единство в виде тождества явлений. Например, широко распространено мнение о том, что многие государственные органы являются государственными учреждениями, обладают статусом юридического лица. Тем самым границы правосубъектности государственных органов неоправданно расширяются, что и приводит к неверным выводам о субъектном составе многих правоотношений. При внимательном рассмотрении такого явления можно обнаружить различных лиц: государственное учреждение – субъект в первую очередь гражданского права и государственный орган – субъект совершенно иной отрасли права (государственного и/или административного права). Удачный пример такого анализа можно найти в работе Д. Н. Бахраха: «Осуществляет оперативное управление имуществом и имеет права юридического лица не орган управления, а одноименное (курсив мой. – Д. П.) учреждение. Особенно очевидным это становится при анализе правового статуса коллегиального органа. Например, исполком городского Совета народных депутатов как орган управления – одно, а как учреждение – уже другое. Под одним и тем же названием можно обнаружить два различных по составу и правовому положению коллектива. Исполком как большой коллектив, учреждение обслуживает коллегиальный орган государственного управления, избранный Советом народных депутатов. Права юридического лица, соответствующее имущество даны учреждению для материально-правового обеспечения его собственных потребностей. А фонды, которыми распоряжается исполком-орган, являются фондами города, и исполком не вправе использовать их для удовлетворения своих потребностей»^[78].