Цитаты из книги «Бюджетное право»

называемой приносящей доход деятельности. Речь идет о внебюджетных средствах казенных учреждений, источником которых является не бюджет, а плата за оказание услуг[682]. § 7. взыскание из бюджета Исполнение судебных актов о взыскании из бюджета регулируется специальной главой БК РФ и относится к исполнению бюджета[683]. Применение бюджетного законодательства при наличии специального законодательства, посвященного исполнению судебных актов, является необычным решением, вызывает много вопросов. Возникают также вопросы о том, существует ли принудительный порядок исполнения судебных актов о взыскании из бюджетов бюджетной системы; допустимо ли исполнение судебных актов о взыскании с финансового органа этим же финансовым органом; почему взыскание из государственной (муниципальной) казны, которая состоит из нераспределенного публичного имущества и бюджета, приравнивается к взысканию только из бюджета и др. Сегодня право на взыскание из казны в случае незаконных действий органов публичной власти устанавливается целым рядом законов. Прежде всего это ГК РФ[684], а также БК РФ[685], законодательство о безопасности[686], НК РФ[687], Таможенный кодекс Таможенного союза ЕврАзЭс[688]и т. д. Кроме того, возмещаются убытки, понесенные вследствие правомерных действий органов власти. Такие нормы, в частности, закреплены ст. 16.1 ГК РФ, законодательством об обороне[689], градостроительным законодательством[690], законодательством о ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций[691] и т. д.

самостоятельно через счет в учреждении Банка России или кредитной организации. Такие счета имеют исключительный характер, например, связаны с интересами государственной безопасности. Разрешение на их открытие федеральному учреждению утверждается непосредственно министром финансов РФ и направляется в соответствующий орган Федерального казначейства по месту открытия счета вышестоящего распорядителя для данного получателя средств федерального бюджета. В дальнейшем владелец счета «иного получателя бюджетных средств» в банке предоставляет в орган Федерального казначейства отчетность, которая необходима для формирования общего (сводного) кассового отчета об исполнении бюджета. Заметим, что такая процедура актуальна только в отношении казенных и бюджетных учреждений, которые по общему правилу не могут иметь счетов в банке. Автономные учреждения обладают правом открытия счетов в коммерческих банках. Использование средств, находящихся в собственности юридических и физических лиц, осуществляется через специальные счета, открываемые органам Федерального казначейства в учреждениях Банка России и в иных кредитных учреждениях для учета средств, поступающих во временное распоряжение бюджетных и казенных учреждений. Эти средства при наступлении определенных условий подлежат возврату владельцу или передаче по назначению (например, суммы залога). Публично-правовое образование не является собственником таких средств, так как они переданы лишь на временное хранение. В качестве примера можно назвать средства, поступающие органам предварительного следствия и дознания, подразделениям Федеральной службы судебных приставов, судебные депозиты[681]. Лицевой счет для учета операций со средствами во временном распоряжении открывается клиенту в органе Федерального казначейства по месту открытия ему лицевого счета получателя средств бюджета. Каждому клиенту может быть открыт только один лицевой счет для учета операций со средствами во временном распоряжении при наличии законодательных и иных нормативных правовых актов, являющихся основанием для осуществления операций с такими средствами. Средства, находящиеся во временном распоряжении, не должны учитываться в доходах бюджета. Остаток таких средств после завершения финансового года остается доступным для распоряжения владельцу лицевого счета. Еще одной процедурой при исполнении бюджетов являлось существование у казенных учреждений счетов по учету средств от так

Отдельные процедуры при исполнении бюджета С исполнением бюджета связаны некоторые отдельные процедуры. Такие процедуры возникают в сфере конфликта интересов и обусловлены сложными отношениями, которые не поддаются общему правовому регулированию. Ярким примером здесь является исполнение судебных актов о взыскании из бюджета, которое регулируется законодательством об исполнительном производстве, а также гражданским и арбитражным процессуальным законодательством. Принудительное списание средств со счетов бюджета неизбежно является вмешательством в бюджетный процесс, т. е. возникает коллизия указанных норм с бюджетным законодательством. Другой пример – деятельность казенных учреждений по оказанию платных услуг, которая является областью пересечения бюджетного и гражданского законодательства. Наконец, еще один пример – введение временного финансового управления в публично-правовом образовании. По сути оно представляет собой внешнее управление в условиях финансовой несостоятельности публично-правового образования, что вызывает аналогию с процедурами банкротства и т. д. Можно перечислить следующие отдельные процедуры при исполнении бюджета: – открытие казенными и бюджетными учреждениями расчетных счетов в коммерческих банках или учреждениях Банка России на основании специальных разрешений (счета иных получателей бюджетных средств); – учет и использование при исполнении бюджета средств, находящихся в собственности юридических и физических лиц (счета для учета средств, находящихся во временном распоряжении); – исполнение судебных решений за счет средств бюджетов бюджетной системы (подробно регламентируется в гл. 24.1 БК РФ)[680]; – введение временной финансовой администрации. Открытие казенными и бюджетными учреждениями расчетных счетов в учреждениях Банка России и иных кредитных организациях (что является нарушением принципа единства кассы) связано, во-первых, с операциями бюджетных и казенных учреждений за пределами Российской Федерации, операциями по зачету денежных обязательств, по реструктуризации долга, операциями по связанным кредитам правительств иностранных государств, банков и фирм при закупках товаров, работ и услуг в стране кредитора и, во-вторых, с открытием лицевых счетов так называемым «иным получателям бюджетных средств», которые могут использовать бюджетные средства

Федерального казначейства на заявлении на открытие лицевого счета[679]. Зачастую можно встретить упоминание об открытии учреждениям кредитов при исполнении бюджета. Это означает, что исполнение бюджета по расходам в соответствии с принципами единства кассы и совокупного покрытия расходов или универсальности бюджета осуществляется вне зависимости от хода исполнения бюджета по доходам. На лицевых счетах Федерального казначейства фактически открываются кредиты для бюджетополучателей, которые они используют для запланированных расходов (схема 7.30). На лицевых счетах Федерального казначейства могут учитываться не только средства, распределяемые из бюджетов бюджетной системы РФ, либо доходы бюджетов в соответствии со сводной бюджетной росписью, но также доходы от оказания платных услуг государственными и муниципальными бюджетными и автономными учреждениями и суммы, переданные публично-правовому образованию во временное распоряжение. К таким суммам относятся, например, средства, находящиеся на депозите суда, суммы, взысканные судебными приставами в пользу юридических и физических лиц на основании исполнительных документов, некоторые залоговые суммы (схема 7.31). Исполнение бюджета по ИФДБ напоминает исполнение федерального бюджета одновременно и по доходам, и по расходам. Дело в том, что ИФДБ могут иметь как положительное, так и отрицательное значение, т. е. возможны как выплаты из бюджета, так и поступления в бюджет. В зависимости от этого исполнение бюджета будет идти по правилам исполнения расходов или исполнения доходов.

Общее неукоснительно соблюдаемое правило таково: объем ассигнований не может быть меньше объема лимитов бюджетных обязательств, отражаемых в бюджетной смете. Объем финансирования (если он установлен финансовым органом), в свою очередь, не может превышать лимит бюджетных обязательств. Соответственно, платеж совершается в пределах лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования. Бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств вытекают из сводной бюджетной росписи, а объемы финансирования – из кассового плана Федерального казначейства. Ответственность за непревышение утвержденных лимитов бюджетных обязательств несут органы Федерального казначейства. При исполнении бюджета по расходам (как и по доходам, а также по источникам финансирования дефицита бюджета) обязательным элементом является открытие распорядителям и получателям средств бюджета, иным участникам бюджетного процесса лицевых счетов в органах Федерального казначейства (схема 7.29). Открытие и режим лицевого счета не подпадают под действие правил о договоре банковского счета и не являются предметом регулирования гражданского права. При этом открывается лицевой счет по разрешительной надписи руководителя и главного бухгалтера органа

платежа, орган, осуществлявший кассовое исполнение бюджета, отсылал документы плательщику – распорядителю бюджетных средств без оплаты, с объяснением причин[677]. Если после этого плательщик в письменной форме настаивал на осуществлении платежа, такой платеж производился под личную ответственность распорядителя. При этом оплата считалась вынужденной и подлежала пристальному вниманию со стороны органов государственного финансового контроля. После подтверждения денежных обязательств посредством составления актов, предоставления счетов, счетов-фактур и иным способом, подтверждающим исполнение контракта, наступает этап санкционирования расходов бюджета, которое совершается органами Федерального казначейства. При санкционировании расходов проверяются наличие контрактов, первичных и иных бухгалтерских документов, служащих основанием для списания средств бюджета, соответствие представленной заявки лимитам бюджетных обязательств и в целом законность операции (схема 8.5). Санкционирование расходов федерального бюджета осуществляется в соответствии с особым порядком, установленным финансовым органом[678]. После санкционирования операций происходит кассовый расход, который документально подтверждает исполнение денежных обязательств получателей бюджетных средств перед физическими и юридическими лицами.

случае деятельность Федерального казначейства напоминает практику Госбанка СССР по открытию кредитов различного рода организациям для выполнения государственных заданий. Принятие бюджетных обязательств фактически означает заключение государственного или муниципального контракта уполномоченным государственным или муниципальным заказчиком. Из данных контрактов возникают денежные обязательства перед поставщиками и подрядчиками, которые подлежат оплате за счет бюджетных средств. Денежное обязательство – обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому или юридическому лицу определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки. Иными словами, денежное обязательство по сути представляет собой гражданско-правовое обязательство, вытекающее из сделки. В случае отсутствия соответствующих расходов в сводной бюджетной росписи и утвержденных лимитов бюджетных обязательств санкционирование платежа не происходит и денежное обязательство не может быть оплачено. Гражданско-правовая сделка, однако, сохраняет свою силу, и при отсутствии выплат контрагентом (публично-правовым образованием) кредитор (поставщик товаров, работ и услуг по заключенному договору) вправе обратиться за защитой своих интересов в суд. Государственные учреждения как юридические лица выступают в гражданском обороте, руководствуясь закрепленным в ст. 421 ГК РФ принципом свободы договора. Вместе с тем положение вещей таково, что казенное учреждение принимает обязательство не за счет собственных средств, а за счет средств бюджета. На основании ГК РФ собственник имущества (публично-правовое образование) несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенных учреждений. В связи с этим законодательством установлено, что любая гражданско-правовая сделка, подлежащая оплате за счет бюджетных средств, совершается от имени публично-правового образования в форме государственного контракта посредством проведения того или иного вида конкурса. Кроме того, в связи с этим государственные и муниципальные учреждения разделены на автономные, бюджетные и казенные, причем по обязательствам автономных и бюджетных учреждений публично-правовое образование не несет субсидиарной ответственности[676]. Любопытен механизм, применявшийся в Германии в начале прошлого века. Если расходный документ вызывал сомнения в части законности

Исполнение бюджета по расходам предусматривает следующие этапы: – уточнение и доведение бюджетной росписи; – принятие обязательств; – подтверждение денежных обязательств; – санкционирование оплаты денежных обязательств; – кассовый расход; – подтверждение исполнения денежных обязательств (схема 7.28). Как было указано выше, этап росписи (распределение, утверждение и доведение бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств) является общим для исполнения бюджета по расходам, по доходам и по ИФДБ. Исполнение бюджетов по расходам начинается с этапа принятия денежных обязательств, вслед за ним идут этапы подтверждения денежных обязательств и санкционирования (проверки) перед оплатой. Подтверждение исполнения денежных обязательств осуществляется первоначально получателем бюджетных средств (государственным или муниципальным заказчиком) и заключается в оформлении соответствующих итоговых документов (например, акт приема-передачи объекта основных средств), после чего происходит санкционирование соответствующего платежа со стороны Федерального казначейства (иного уполномоченного органа). Санкционирование одновременно является методом финансового контроля, так как включает разнообразные проверки правомерности платежа. На подзаконном уровне подробно регламентируются основания предоставления авансов из бюджетов бюджетной системы. По общему правилу выплаты из бюджета до подтверждения поставки соответствующих товаров, выполнения работ или оказания услуг не допускаются. Авансирование поставки товаров, работ и услуг возможно для контрактов по капитальному строительству, поставкам по государственному оборонному заказу, оплате поставок коммунальных услуг, электричества, услуг связи и т. д. При исполнении бюджета по значимым государственным проектам существует также практика казначейского сопровождения платежей, которая предполагает, что выделенные суммы не перечисляются поставщикам и подрядчикам на расчетные счета в коммерческих банках, а используются ими со специально открываемых в органах Федерального казначейства лицевых счетов для «неучастников» бюджетного процесса. В этом

Источниками бюджетного права России как подотрасли права являются нормативные правовые акты, содержащие нормы бюджетного права. Источники бюджетного права по уровню правового регулирования можно разделить следующим образом: Конституция Российской Федерации[137]; международные договоры; бюджетное законодательство; иные законы и подзаконные нормативные правовые акты (указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные правовые акты, издаваемые в пределах компетенции финансовым органом, Федеральным казначейством, главными администраторами бюджетных средств в связи с осуществлением ими своих бюджетных полномочий). Акты, содержащие нормы бюджетного права, могут принимать органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, а также ЦБ РФ, например, утверждая план банковских счетов (схема 2.6). Отдельно следует сказать об актах (постановлениях и определениях) Конституционного Суда РФ, которому, по мнению ряда ученых, присуще негативное правотворчество[138]. КС РФ действительно вынес несколько актов, существенно повлиявших на развитие бюджетного права[139]. Однако полномочием непосредственно создавать нормы права КС РФ не обладает, это компетенция уполномоченных органов законодательной и исполнительной власти. Можно говорить лишь о том, что КС РФ, отменяя ту или иную норму, изменяет ткань правового регулирования, создает основания для последующей нормотворческой деятельности уполномоченных органов.

являются односторонними и возникают (а также исполняются) вне зависимости от воли кредитора. Кроме того, содержание публичного обязательства по предоставлению средств бюджета является условным, так как предполагает успешное прохождение процедуры, которая заканчивается возникновением денежного обязательства у получателя бюджетных средств и выплатой с единого счета бюджета.