В подлинном экономическом союзе, поддержанном общесоюзными политическими институтами, финансовые проблемы Греции, Испании и других стран не раздулись бы до их теперешних размеров, угрожающих самому существованию союза. В США никто не отслеживает дефицит Флориды по текущим расчетам с другими штатами. Но мы смело можем предположить, что он огромен (поскольку в этом штате много пенсионеров, живущих на пособия, поступающие извне). Когда правительство штата Флорида банкротится, флоридские банки продолжают работать в обычном режиме: они находятся под федеральной юрисдикцией, а не под юрисдикцией штата. Когда флоридские банки идут ко дну, финансы штата не затрагиваются, потому что за банки в конечном итоге отвечают федеральные институты. Когда во Флориде увольняют работников, пособия по безработице они получают из столицы страны. А когда флоридские избиратели недовольны экономической ситуацией, они не устраивают беспорядков на улицах столицы штата, а «давят» на своих представителей в конгрессе, чтобы добиться изменений федеральной экономической политики. Отдельные американские штаты не обладают избыточным суверенитетом.

Ограничение суверенитета не обязательно недемократично. Политологи говорят о «демократическом делегировании»: подразумевается, что суверен может захотеть связать себе руки (посредством принятия международных обязательств или делегирования полномочий внешним органам) с целью достичь большего. Делегирование денежно-кредитной политики независимому центральному банку – типичнейший пример: ради стабильности цен повседневная реализация денежно-кредитной политики отделена от политического процесса.

Но даже если выборочные ограничения суверенитета могут улучшить качество демократии, нет гарантий, что так же будут действовать все ограничения, подразумеваемые рыночной интеграцией. В политической жизни отдельной страны делегирование полномочий тщательно выверено по своему масштабу и не выходит за рамки нескольких областей, в которых обычно рассматриваются узкоспециальные вопросы, а партийные различия не велики. Подобным образом глобализация, подлинно способствующая демократии, не переступает через эти границы. Она устанавливает лишь те ограничения, которые согласуются с демократическим делегированием, наряду, может быть, с ограниченным числом процедурных норм (таких, как прозрачность, подотчетность, представительность, научная обоснованность и т. д.), которые способствуют публичному демократическому обсуждению общественных проблем внутри страны. Я вернусь к этому, когда буду рассматривать реформирование глобализации в конце данной книги.

Но что насчет европейского принципа субсидиарности? Разве он не позволяет одновременно иметь самоуправление на местном уровне и единый рынок за счет ограничения сфер ведения существующего союза лишь теми, которые необходимо сделать наднациональными? Нет ничего плохого в представлении о субсидиарности как таковой. Но кризис дал ясно понять, сколь узко на деле пространство национального суверенитета, когда мы говорим о европейской экономической интеграции. Вопрос более не сводится к открытости границ для товаров и услуг, людей и капитала. Единая валюта и объединенные финансовые рынки требуют, помимо того, гармонизации норм трудового, банковского и финансового регулирования, процедур банкротства и (в значительной мере) налогово-бюджетной политики. Национальные государства еврозоны в итоге, может быть, и не исчезнут. Но они станут по большей части пустыми оболочками (с точки зрения политического процесса и экономической политики), что потребует компенсации – расширения наднационального политического пространства.

На сегодняшний день реформы институтов Евросоюза, которые последовали за кризисом (банковский союз, более строгий бюджетный контроль), совершенно не соответствуют потребностям. Понятно, что соответствующие усилия были направлены в области, связанные с кризисом самым непосредственным образом. Но во многих отношениях указанные реформы усилили дефицит демократии в Евросоюзе. Они усилили влияние технократов на общесоюзные механизмы, которые удалились от европейских электоратов и стали менее подотчетны им. В Европарламенте, единственном однозначно европейском пространстве политической жизни, голос групп, настроенных против Евросоюза, стал звучать громче – отчасти вследствие растущего дефицита демократии.

Проблема перед Европой

Как показывает американский пример, можно отказаться от суверенитета (как отказались от него Флорида, Техас, Калифорния и другие штаты), не отказываясь от демократии. Но совмещение рыночной интеграции с демократией требует создания наднациональных политических институтов, представительных и подотчетных. В ином случае конфликт между демократией и глобализацией становится острым – по мере того как экономическая интеграция ограничивает возможность внутриполитического выражения предпочтений касательно экономической политики, а компенсирующего расширения демократического пространства на региональном/общемировом уровне не происходит. Европа уже переступала грань допустимого.

Вот то, что я прежде назвал политической три-леммой мировой экономики: мы не сможем одновременно совместить глобализацию, демократию и национальный суверенитет. Мы должны выбрать два пункта из трех. Эта трилемма яснее всего выражена в Европе. Если европейские руководители хотят сохранить демократию, они должны сделать выбор между политическим союзом и экономической дезинтеграцией. Они должны либо явным образом отказаться от экономического суверенитета, либо действенно использовать его на благо своих граждан. Первое повлечет за собой откровенный разговор со своими избирателями и создание пространства демократии над уровнем национального государства. Второе будет означать отказ от денежно-кредитного союза для обеспечения возможности развертывания национальных мер денежно-кредитной и налогово-бюджетной политики в целях восстановления экономики в относительно долгосрочной перспективе.

Те, кто предлагает сохранить демократию в еврозоне за счет промежуточных решений,– чуточку демократии национального уровня, чуточку больше демократии уровня Евросоюза,– не учитывают крайнюю глубину (extremity) экономического союза. Такие промежуточные решения могли бы работать при ограниченной или регулируемой экономической взаимозависимости. Они неуместны, когда отдельные страны, по существу, «оптом» отказываются от регулирования экономики, как они вынуждены поступать при экономическом, финансовом и денежно-кредитном союзе.

Чем дольше откладывается этот выбор, тем большую экономическую и политическую цену придется уплатить в конечном итоге.

Исторический опыт и непризнание проблем

Инстинктивная реакция европейских политиков состояла и состоит в том, чтобы не признавать необходимость указанных проблем выбора. Когда французский парламент дебатировал в 2012 г. новый европейский договор по бюджетным вопросам⁷⁶, социалистическое правительство страны решительно отвергло идею о том, что его ратификация подорвет суверенитет Франции. Жан-Марк Эро, премьер-министр Франции, утверждал, что договор не налагает «ни единого ограничения на уровень общественных расходов». «Бюджетный суверенитет остается за парламентом Французской Республики».

Когда Эро пытался успокоить своих скептических коллег, включая многих членов его собственной партии, в Брюсселе комиссар Евросоюза по вопросам конкуренции Хоакин Альмуния выступал с аналогичным сообщением перед своими единомышленниками – социал-демократами. Чтобы преуспеть, утверждал он, Европа должна опровергнуть мнение тех, кто считает, что существует конфликт между глобализацией и суверенитетом.

Предпосылкой для создания подлинно европейского политического пространства является передача суверенитета наднациональным правовым субъектам. Никому не нравится отказываться от национального суверенитета – ни политикам справа, ни политикам слева. Но отрицанием того очевидного факта, что жизнеспособность еврозоны зависит от существенных ограничений суверенитета, европейские руководители продолжают вводить в заблуждение своих избирателей, откладывая «европеизацию» демократического политического процесса [его выход на общеевропейский уровень] и повышая политические и экономические издержки финальной расплаты.

Или рассмотрим июльский (2015 г.) референдум в Греции, на котором греческий электорат отчетливо отверг требования дальнейшего ужесточения экономии со стороны зарубежных кредиторов страны – Европейского центрального банка, Международного валютного фонда и других стран еврозоны во главе с Германией. Какой бы ни была экономическая обоснованность данного решения, голос греческого народа прозвучал громко и четко: мы не собираемся больше терпеть.

Многие рассматривали этот факт как явную победу демократии – так заявили тогда премьер-министр страны Алексис Ципрас и его сторонники. Но то, что греки называли демократией, во многих других (столь же демократических) странах восприняли как безответственный односторонний шаг. В сущности, мало кто сочувствовал Греции в других странах еврозоны: там аналогичные референдумы, несомненно, показали бы неоспоримую общественную поддержку в пользу продолжения жестких мер по отношению к Греции.

Это были не только граждане основных кредитующих стран (таких, как Германия), терпение которых почти истощилось. Озлобление особенно широко распространилось в беднейших странах еврозоны. Спросите среднего человека с улицы в Словакии, Эстонии или Литве. Скорее всего, его ответ будет похож на ответ одного латвийского пенсионера: «Свой урок мы извлекли. Почему же греки не должны извлечь тот же урок?»

Возможно, европейцы не были достаточно информированы относительно тяжелого положения греков и того ущерба, который жесткая экономия нанесла их стране. Действительно, возможно, что при большей информированности многие из них изменили бы свою позицию. Но силы общественного мнения, на которые опираются демократические страны, редко формируются в идеальных условиях. Действительно, не нужно далеко ходить: само греческое голосование дает пример того, как неприкрытые эмоции и негодование берут верх над рациональным расчетом экономических издержек и выгод.

Важно помнить, что кредиторы в данном случае – не горстка олигархов и не состоятельные частные банки, а правительства других стран еврозоны, демократически подотчетные своим избирателям. (Верно ли они поступили, одолжив Греции для того, чтобы их собственные банкиры получили свое, – законный, но отдельный вопрос.) Конфликт шел не между греческим «демосом» – народом Греции – и банкирами. Это был конфликт между европейскими демократиями.

Когда греки сказали «нет» своим голосованием, они подтвердили наличие у себя демократии. Но еще более они утвердили приоритетность своей демократии над демократиями других стран еврозоны. Другими словами, они утвердили свой национальный суверенитет – свое право как нации определять собственную экономическую, социальную и политическую траекторию. Если греческий референдум и был победой, то он был победой национального суверенитета.

Вот что сделало его дурным знаком для Европы. Европейский союз (и даже в большей мере еврозона) был создан в предположении того, что с течением времени государственный суверенитет утратит свое значение. В явном виде об этом говорилось редко: как-никак суверенитет популярен. Но по мере того как процесс экономического объединения сужал пространство маневра каждой отдельно взятой страны, была надежда, что государства будут реже им пользоваться. Греческий референдум, пожалуй, окончательно похоронил это представление.

Те, кто изучает экономическую историю, знакомы с классическим и гораздо более ранним примером подобного противоречия – с отказом Великобритании от золотого стандарта в 1931 г. После ошибочного восстановления в 1925 г. паритета с золотом на том уровне, который сделал экономику страны совершенно неконкурентоспособной, Великобритания в течение нескольких лет боролась с дефляцией и растущей безработицей. Такие отрасли, как угольная, сталелитейная и судостроительная, жестоко пострадали, а трудовые конфликты умножились и вышли из-под контроля. Даже когда безработица достигла 20%, Банк Англии был обязан поддерживать высокие процентные ставки, чтобы предотвратить масштабный отток золота. Кончилось тем, что в сентябре 1931 г. растущее давление финансового рынка оставило страну без золота.

Это был не первый случай, когда в условиях золотого стандарта соблюдение финансовых принципов заставляло страдать реальную экономику. Отличие состояло в том, что Великобритания уже стала более демократическим обществом: рабочий класс объединился в профсоюзы, численность имеющих право голоса возросла вчетверо с момента окончания Первой мировой войны, СМИ предавали гласности горестное экономическое положение простого народа, а социалистическое движение ждало своего часа. Несмотря на свои природные склонности (instincts), руководители центрального банка со своими политическими хозяевами понимали, что они более не могут отстраняться от последствий рецессии в экономике и от высокой безработицы.

Что еще важнее, инвесторы тоже понимали это. Как только финансовые рынки ставят под вопрос приверженность государства фиксированному обменному курсу, они становятся фактором нестабильности. При малейшем намеке на скверный ход дел инвесторы и вкладчики снимаются с мест и выводят капитал из данной страны, ускоряя тем самым крах ее денежной единицы.

Аналогичный сценарий разыгрался в Аргентине в конце 1990‐х гг. Стержнем экономической стратегии Аргентины после 1991 г. стал закон о конвертируемости, который юридически привязал песо к доллару США по курсу 1: 1 и запретил ограничения на движение капитала. Аргентинский министр экономики Доминго Кавальо задумал закон о конвертируемости и как хомут (фиксатор), и как мотор для экономики. Сначала стратегия работала хорошо, обеспечив долгожданную стабильность цен. Но к исходу десятилетия аргентинский кошмар вернулся с новой силой.

После азиатского финансового кризиса и бразильской девальвации в начале 1999 г. аргентинское песо стало выглядеть ощутимо переоцененным. Сомнения насчет способности Аргентины обслуживать свой внешний долг множились, доверие резко падало, и в скором времени кредитоспособность Аргентины скатилась ниже уровня отдельных африканских стран.

В конечном итоге не дефицит политической воли руководства решил судьбу Аргентины, а его неспособность навязать жителям страны еще более разорительные меры. По сути, правительство Аргентины желало разорвать договоренности практически со всеми группами потенциальных сторонников внутри страны – с работниками общественного сектора, пенсионерами, правительствами провинций и вкладчиками банков, чтобы выполнить обязательства перед зарубежными кредиторами. Но инвесторы все больше сомневались в том, что аргентинский конгресс, провинции и простой народ будут терпеть меры жесткой экономии, необходимые для продолжения обслуживания зарубежного долга. По мере распространения массовых протестов их правота подтверждалась. В начале 2002 г. закон о конвертируемости был отменен, а песо – девальвировано.

Иногда имеются другие пути. Рассмотрим Латвию, которая столкнулась с экономическими трудностями, подобно Аргентине 15 лет тому назад. После вступления в Евросоюз в 2004 г. экономика Латвии быстро росла на волне масштабных внешних заимствований и «пузыря» на внутреннем рынке недвижимости. Образовался дефицит текущего счета и бремя внешнего долга, которые в буквальном смысле имели греческие масштабы. Предсказуемо, что общемировой финансовый кризис и внезапная перемена направления потоков капитала в 2008 г. поставили латвийскую экономику в отчаянное положение. Когда внезапно исчезли кредиты и обрушились цены на недвижимость, безработица возросла до 20%, а ВВП в 2009 г. упал на 18%. В январе 2009 г. страна столкнулась с самыми серьезными после распада СССР волнениями.

Как и в Аргентине, в Латвии имели место фиксированный валютный курс и свободное движение капитала. Ее валюта была привязана к евро с 2005 г. Но в отличие от Аргентины политикам данной страны удалось сохранить стойкость, избежав девальвации своей валюты и введения ограничений на движение капитала.

Что же изменило баланс политических издержек и выгод? Представляется, что ситуация аналогична той, что случилась в Польше: перспектива достижения «земли обетованной» – итогового присоединения к еврозоне – побудила творцов латвийской экономической политики исключить любые варианты, которые ставили эту цель под угрозу. Этот факт, в свою очередь, повысил доверие к их действиям, невзирая на крайне высокие экономические и политические издержки.

Несмотря на латвийский пример, демократиям трудно проглотить горькую пилюлю жестких мер в случае, когда экономическая и денежно-кредитная интеграция не оставляют других вариантов. А когда глобализация входит в столкновение с национальным политическим процессом, разумно ставить деньги на хозяев поля. Национальный суверенитет можно подавить лишь на время.

Справится ли Макрон?

Победа Эманнуэля Макрона над Марин Ле Пен в ходе выборов президента Франции в мае 2017 г. была долгожданной хорошей новостью для всех, кто предпочитает либеральные и демократические разновидности открытого общества системам нативизма и ксенофобии. Но битва с правым популизмом далека от победного завершения, а перспективы Европы остаются неясными.