§ 2. Опыт правового регулирования водных отношений в Российской империи, СССР, Российской Федерации

Первоначально Российское государство ограничивалось регулированием доступа к воде тех, кто желал воспользоваться ее полезными свойствами: отловить рыбу, сплавиться на судне и т. п. Издавна устраивались переправы (паромы), владельцы которых откупали у государства право монопольного обслуживания проезжающих; за это паромщики вносили в казну определенный платеж. Проводились работы, способствовавшие водопользованию. Так, в зимнее время на реках устраивались и поддерживались проруби; за право забирать воду из проруби и поить лошадей взимался определенный платеж; в Московском государстве он назывался «прорубным». Зимой же по рекам расчищались и обустраивались ледовые дороги (эта традиция распространена во многих регионах Сибири и в наше время).

Большое внимание государство уделяло промысловому рыболовству и постройке водяных мельниц. И то и другое в основном выполнялось в порядке частных предприятий. Государственное же участие выражалось в распределении по претендентам богатых рыбных угодий и в обложении езов (перегораживающих сооружений, с помощью которых осуществлялся лов рыбы), а равно водяных мельниц. В XVII в. появились законы, запрещавшие при устройстве мельничных плотин затоплять чужие луга и (в какой-то мере) броды, располагавшиеся выше по течению. Со времен Петра I известны указы, запрещавшие использовать реки как свалки, вывозить на речной лед мусор и падаль.

С этого же времени государство приступает к активной политике по налаживанию судоходных путей; в частности, строилась система каналов, соединявших Петербург с бассейном Волги; были попытки соединения Волги с Доном, а также Оки с Доном. Создание и поддержание судоходных путей считается заботой государства и в наши дни.

В последней четверти XVIII в. для снабжения Москвы питьевой водой были предприняты государственные работы по сооружению водопровода, базировавшегося на Мытищинских источниках; этот водопровод исправно обслуживал Москву вплоть до XX в. На государственный же счет были предприняты работы по сооружению в черте Москвы Водоотводного канала; этот канал разгрузил русло Москвы-реки от паводковых вод и ослабил силу наводнений, от которых страдало Замоскворечье.

С развитием мануфактур, а затем заводов и фабрик сила падающей воды использовалась для приведения в движение машин, обслуживавших производство. Для этого на реках устраивались запруды и создавались заводские пруды. В этих работах принимали участие государственные инженеры, но со временем инженерным делом овладели и частные заводчики.

В то же время в Российской империи правовое регулирование водных отношений оставалось разобщенным и неполным. Согласно разъяснениям Правительствующего Сената, естественные водные объекты (реки и озера) не считались предметом права частной собственности. По общему правилу государству принадлежали как судоходные, так и несудоходные реки.

Как видно из правил Порядка генерального межевания Законов межевых (Свод Законов Российской империи. – Т. 10. – Ч. II. – СПб., 1893. – С. 59), предусматривалось межевание рек и озер, которые никому постороннему не отданы, за владельцами близлежащих дач. Межевание имело значение для вновь образующихся (намытых) участков суши. В случае проведения межи по рекам и озерам лежащие и вновь открывающиеся на них острова предписывалось разделять пополам. Каждому береговому владельцу из общей дачи отводили земли к воде, выделяя береговое пространство соразмерно с числом десятин в его участке. Если положение мест этого не позволяло, то требовалось назначить к рекам дороги.

Законодательство защищало интересы прибрежных землевладельцев, от которых зависело проведение каналов, строительство гидротехнических сооружений и проведение мелиоративных работ. Чересполосица, узкоземелье, дальноземелье, мучившие крестьянскую общину, имели значение и для водопользования. После 1861 г. оттесненным на «песочек» крестьянам не хватало водопоев, сочных заливных лугов, пастбищ – иными словами, приводных участков. Их приходилось брать у помещиков в пользование на тяжелых условиях.

Уже в конце XIX в. научная общественность России забила тревогу о судьбе поверхностных водных объектов^[10]. В 1894 г. была предпринята экспедиция по главным рекам европейской части России, признавшая «оскуднение» отечественных водных богатств. Была поставлена непростая задача разработать водное законодательство, требования которого распространялись и на истоки рек, их несудоходные акватории. Предлагалось «выстроить» правовую систему охраны вод, в чьем бы ведении они ни состояли. К этим правилам предлагали отнести охрану берегов рек, озер, источников, прудов и других «водовместилищ» от порчи, размывов, затаптывания. Предлагали защитить пойму и другие элементы речной долины – запретить распашку земли, рубку и корчевку леса, пастьбу скота на склонах рек (источников, балок и оврагов). Высказывалась идея установления минимального расстояния, необходимого для ограждения берегов водоемов и водотоков от порчи. Данное представление, выработанное на основе научной экспедиции, – зачаток правовой конструкции водоохранных зон. Кроме того, выдвигалось прорывное по тем временам требование: строительство ГТС вопреки возражениям землевладельца, хотя царская Россия оказалась неспособна решить эту задачу.

20 мая 1902 г. были приняты готовившиеся с 1857 г. Правила об устройстве каналов и других водопроводных сооружений на чужих землях для осушительных, оросительных и обводнительных целей^[11]. Правила вошли отдельным законом в Устав сельского хозяйства. Однако они быстро обнаружили свое несовершенство. Корректировка данного Закона, как и дискуссии о нем, продлились до 1917 г. Как отмечали некоторые земства, их основным недостатком была зависимость мелиоративных работ от частных землевладельцев. Закон не отвечал в полной мере на вопрос, как быть в случае несогласия хозяина ключевого для проводки канала участка. Правда, предусматривалось создание особых смешанных губернских и уездных комиссий, на которые возлагалось обсуждение инициатив по мелиорации и условия принудительного отвода чужих земель и угодий. Однако отчуждение имущества у строптивого владельца удорожало работы, поэтому их организаторы предпочитали воздерживаться от применения этого правила.

Не предусматривалось законом и создание товариществ землевладельцев для совместного производства гидротехнических (мелиоративных) работ. На добровольных же основаниях такие товарищества удавались далеко не всегда. Любой владелец земли мог требовать плату за проведение через его участок полезного (даже для него) канала. Кроме того, его трудно было заставить вносить долевой платеж за работы, от которых он получал выигрыш.

Первая русская революция 1905–1907 гг. заставила изменить аграрную политику. В ходе знаменитой Столыпинской реформы образуются хутора и отруба, а общинную земельную собственность вытесняет личная собственность домохозяев. Крестьянам нарезались отруба и хутора, которые по закону не должны были пересекаться оврагами, реками, канавами^[12]. Водное устройство хуторов было немалой заботой при расселении крестьян-собственников, ибо далеко не все нарезанные хуторские и отрубные участки имели источники водоснабжения. Другой сложностью была мелиоративная неустроенность (заболоченность) многих вновь образованных частных владений.

Частная собственность крестьян также создавала препятствия для рационализации водного хозяйства. Так, если крестьянский хутор занимал землю, необходимую для спрямления реки, то возражение хуторянина оказывалось серьезным затруднением. Еще одной проблемой для предреволюционной мелиорации являлось наличие в ряде мест мельниц и мельничных прудов. Они повышали уровень грунтовых вод, демонтировать же подпорные сооружения было практически невозможно.

Некоторый интерес представляет правовое регулирование водноземельных отношений на национальных окраинах Российской империи. Покорение Туркестана царской Россией потребовало издания особого законодательства для него. Оно отвечало интересам расширения туркестанской хлопковой базы для российской текстильной промышленности. Самодержавие попыталось взять под прямое управление водное хозяйство края. Временные правила по ирригации от 19 июня 1877 г. установили принадлежность казне вод арыков, каналов и рек. Наблюдая за водопользованием, колониальная администрация могла распределять оросительную воду по своему усмотрению. Этот порядок сохранился и после отмены указанных правил и введения Положения управлением Туркестанским краем от 12 июня 1886 г., хотя согласно ст. 256 названного Положения «воды в главных арыках, реках, ручьях, озерах предоставляются населению в пользование по обычаю».

Вместо выборных мирабов на арыках появились назначенные и подчиненные властям лица. Генерал-губернатор Туркестана определял особой инструкцией статус всех ирригационных чиновников и фактически создал колониальную водную службу Туркестана. Таким образом, Российская империя взяла значительную часть ирригационного, земельного и водного фондов под прямой государственный контроль^[13].

Во многом сходно развивалось право соседнего Степного края (теперешний Казахстан). До присоединения к России в нем действовали целых три правовые системы: шариат, адат (на юге) и обычное право кочевников, названное уже пришедшими русскими Степным Кодексом (на севере). После включения Казахстана в состав Российской империи имперские правила и положения перерабатывали старинные нормы. Отчасти сохранялось действие прежних правовых положений.

До вхождения в состав России в разделенном на жузы Казахстане не было единой ирригационной системы. Ситуация стала меняться с русской колонизацией, которая, поощряя ирригацию, вытесняла кочевников на худшие земли. В государственную собственность попали озера и оросительные системы. На казенных сооружениях запрещали самовольное устройство коренным населением каналов, прудов, шлюзов, чигирей и мельниц. Воспрещались также неразрешенные водопои и скотопрогоны^[14].

В Закавказье при разработке «земельной части» крестьянской реформы землеустройство зависело от наличия орошения. Земли Тифлисской губернии были разделены на поливные и неполивные, причем норма крестьянских наделов была вдвое больше на неполивных территориях. При дележе дворянской и крестьянской собственности производились отрезки земли у крестьян в пользу дворян. Орошаемые площади, включая пашни и виноградники, были основным объектом перераспределения земельных ресурсов^[15].

Весьма скромную лепту в развитие правоотношений по охране и использованию природных ресурсов внесло Временное правительство. В марте 1917 г. вышло постановление о передаче кабинетной (императорской) собственности (земли, леса, площади рек и озер, рудники) в распоряжение соответствующих министерств. Подобного рода огосударствление природных богатств касалось как земельных, так и водных объектов.

Советское водное право предусматривало исключительно государственную форму собственности на водные объекты, планирование водного хозяйства, преимущественно бесплатное и бессрочное (либо длительное по срокам) право водопользования. Первые попытки кодификации советского водного права были предприняты в 20-е гг. XX в. Были приняты Водно-мелиоративный кодекс БССР 1928 г. и Земельно-водные кодексы Туркменской ССР и Узбекской ССР 1929 г.