Начиная с 2000 г. инициативная группа депутатов во главе с Владимиром Тарачевым пыталась вынести на обсуждение в ГД РФ проект соответствующего законодательного акта. Однако все их попытки оказались безуспешными, и законопроект был отклонен. Также следует отметить, что ряд юристов и правоведов вообще не видели необходимости принятия отдельного законодательного акта, регулирующего отношения, связанные с неправомерным использованием инсайдерской информации и манипулированием рынком. Они не видели каких-либо существенных различий между понятием «служебная информация», изложенным, например, в Законе «О рынке ценных бумаг», и «инсайдерская информация», определение которой дано, например, в Директиве Евросоюза 2003/6/EC. При этом они предлагали осуществлять регулирование использования инсайдерской информации и манипулирования рынком в рамках действующего законодательства, внося в него необходимые изменения. Сторонники принятия отдельного федерального закона, регулирующего порядок использования инсайдерской информации, считают необходимым принять закон исходя из того, что закон должен предусматривать общие нормы как для финансового рынка (фондового, валютного, деривативов), так и для товарного.

Между тем в ноябре 2005 г. Межведомственная комиссия по безопасности в сфере экономики Совета Безопасности рекомендовала Правительству РФ разработать новую концепцию развития фондового рынка, предусматривающую среди прочего меры по противодействию негативным практикам использования инсайдерской информации, инсайдерской торговли, манипулированию ценами. Прямое указание на необходимость принятия специального закона об инсайдерской информации и манипулировании ценами содержалось и в Стратегии развития финансового рынка на 2006—2008 гг., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 1 июня 2006 г. № 793-р^[2]. В Концепции развития корпоративного законодательства на период до 2008 г., одобренной МЭРТ РФ, было указано, в частности, следующее: «Одним из наиболее явных пробелов в области корпоративного права является регулирование отношений между юридическим лицом и субъектами, составляющими его органы. Следствием правовых пробелов является невозможность разрешения конфликтов, возникающих между органами юридического лица. Регулирование конфликта интересов является одной из важнейших задач права. Оно применяется в том случае, когда одно лицо может иметь одновременно два противоречащих интереса. Принципиально важным вопросом является обеспечение гражданско-правовой ответственности директоров и менеджеров за убытки, причиненные ими компании».

В марте 2007 г. ФСФР России внесла новый законопроект «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком» в Правительство РФ. Минюст РФ в целом поддержал законопроект, но внес по его тексту ряд технических замечаний. Однако в ГД РФ законопроект был внесен Правительством РФ только в конце декабря 2008 г. В процессе его рассмотрения в российском парламенте возникало немало споров, касающихся как определения базовых понятий, так и круга лиц, причастных к распространению и использованию инсайдерской информации. Особенно бурные дискуссии развернулись вокруг норм законопроекта, затрагивающих работу СМИ. Много замечаний к законопроекту было высказано представителями Банка России. Больше 2,5 года потребовалось участникам законотворческого процесса для того, чтобы довести законопроект до компромиссного варианта. Только 2 июля 2010 г. законопроект был принят ГД РФ в третьем окончательном чтении, 14 июля 2010 г. его одобрил СФ, а 27 июля 2010 г. Закон № 224-ФЗ был подписан Президентом РФ. Закон № 224-ФЗ вступил в силу с 27 января 2011 г. (за исключением отдельных положений).

Закон № 224-ФЗ создал систему правовых норм, направленных на предотвращение использования инсайдерской информации и манипулирования рынком, поставив под контроль опасную для общества и экономики в целом деятельность недобросовестных участников рынка.

Закон № 224-ФЗ устанавливает следующие положения, касающиеся инсайдерской информации:

дает определение понятия инсайдерской информации, соответствующее подходам, закрепленным в директивах ЕС, относящихся к сделкам инсайдеров и манипулированию рынком;

устанавливает виды активов, обращающихся на организованных рынках, к которым может относиться инсайдерская информация и применительно к которым возможно ее неправомерное использование;

определяет круг инсайдеров – лиц, располагающих инсайдерской информацией;

устанавливает запреты на использование инсайдерской информации при совершении сделок, в том числе через третьих лиц, путем дачи рекомендаций на ее основе и т. д.;

устанавливает требования к раскрытию инсайдерской информации, а также требования по ведению списков инсайдеров и предоставлению сведений о совершенных ими сделках, которые являются необходимыми для предотвращения и выявления соответствующих правонарушений в этой сфере;

определяет круг полномочий федерального органа исполнительной власти в области финансовых рынков по выявлению и предотвращению правонарушений, связанных с использованием инсайдерской информации, включая право требовать предоставления документов и информации, право проводить проверки, получать объяснения, направлять предписания об устранении нарушений, приостанавливать действие или аннулировать лицензии на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг и иной лицензируемой им деятельности (ст. 14). Для эффективного осуществления полномочий федерального органа исполнительной власти в области финансовых рынков вводятся нормы, устанавливающие особенности проведения проверок в отношении инсайдеров в органах государственной власти, органах местного самоуправления, а также в Банке России. В случае необходимости осуществления оперативно-розыскных мероприятий по выявлению правонарушений законопроект предусматривает механизм привлечения органов внутренних дел.

Относительно манипулирования рынком Закон № 224-ФЗ:

дает определение признаков действий, признаваемых манипулированием рынком, основанных на установленных директивами ЕС признаках манипулирования, таких как: совершение сделок, которые дают ложные или вводящие в заблуждение сигналы, касающиеся предложения финансовых инструментов, спроса на них или их цены или которые обеспечивают поддержание цены одного или нескольких финансовых инструментов на необычном или искусственном уровне; совершение сделок с использованием фиктивных средств или обмана или махинации в любой иной форме и т. д.;

устанавливает запрет на осуществление манипулирования рынком, не ограничивая его конкретным перечнем субъектов;

предусматривает указанные выше полномочия федерального органа исполнительной власти в области финансовых рынков, которые распространяются также и на выявление фактов манипулирования рынком.

Закон № 224-ФЗ устанавливает комплекс положений, закрепляющих основы механизма контроля за действиями инсайдеров и лиц, манипулирующих рынком. Помимо установления упомянутых выше обязанностей по ведению списков инсайдеров Закон № 224-ФЗ:

обязывает эмитентов, управляющие компании, организаторов торговли и других лиц принять правила доступа к инсайдерской информации в целях охраны ее конфиденциальности, а также назначить должностное лицо, отвечающее за осуществление такого контроля;

обязывает организаторов торговли и лиц, принимающих участие в торгах, принять ряд правил, обеспечивающих контроль за совершаемыми сделками с целью выявления инсайдерских нарушений и фактов манипулирования рынком. Закон № 224-ФЗ, восприняв практику зарубежного регулирования, вводит правило, обязывающее лиц, принимающих участие в торгах, сообщать о фактах использования инсайдерской информации или манипулирования рынком федеральному органу исполнительной власти в области финансовых рынков при условии сохранения последним анонимности такого сообщения;

обязывает федеральный орган исполнительной власти в области финансовых рынков раскрывать информацию о наложенных административных взысканиях, о направлении предписания об устранении нарушений требований Закона № 224-ФЗ и иных нормативных правовых актов об инсайдерской информации и манипулировании рынком и т. д.;

возлагает на саморегулируемые организации обязанности по контролю за соблюдением их членами требований законодательства об инсайдерской информации и манипулировании рынком.

Закон № 224-ФЗ устанавливает специальные правовые последствия совершения сделок с нарушением его требований, обеспечивая защиту интересов лиц, являющихся контрагентами инсайдеров, в частности, предусматривает взыскание в доход РФ с лица, совершившего сделку в нарушение требований закона, суммы незаконно полученной прибыли или убытка, которого этому лицу удалось избежать в связи с совершением такой сделки.

Также Закон № 224-ФЗ предусматривает внесение изменений в действующее законодательство РФ, в том числе:

Закон «О рынке ценных бумаг»;

Закон «О товарных биржах и биржевой торговле»;

Закон «О банках и банковской деятельности»;

Закон «Об инвестиционных фондах»;

Закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

КоАП РФ;

УК РФ;

УПК РФ.

Также Закон № 224-ФЗ признает утратившими силу положения целого ряда законодательных актов РФ.

Закон № 224-ФЗ во многом основывается на зарубежных моделях контроля за инсайдерскими сделками и манипулированием, в том числе применяемой в США (и, с некоторыми особенностями, в Великобритании), а также европейской модели, закрепленной в директивах ЕС и четко разработанной в законодательстве Германии. Закон № 224-ФЗ во многом заимствует опыт регулирования вопросов использования инсайдерской информации и манипулирования рынком, закрепленный в директивах ЕС, относящихся к указанным вопросам: от 28 января 2003 г. № 2003/6/ЕС об инсайдерских сделках и манипулировании рынком (злоупотреблениях на рынке); от 22 декабря 2003 г. № 2003/124/ЕС во исполнение Директивы 2003/6/ЕС Европарламента и Евросовета относительно определения и публичного раскрытия инсайдерской информации и определения манипулирования рынком; от 22 декабря 2003 г. № 2003/125/ЕС во исполнение Директивы 2003/6/ЕС Европарламента и Евросовета относительно добросовестного представления инвестиционных рекомендаций и раскрытия конфликтов интересов; от 29 апреля 2004 г. № 2004/72/ЕС во исполнение Директивы 2003/6/ЕС относительно общепринятых рыночных практик, определения инсайдерской информации в отношении товарных производных, составления списков инсайдеров, уведомления о сделках, заключенных менеджерами, и подозрительных сделках; а также Положении Комиссии ЕС 2273/2003 от 22 декабря 2003 г. во исполнение Директивы 2003/6/ЕС относительно исключений для программ выкупа корпорациями собственных ценных бумаг и стабилизации финансовых инструментов. Указанные документы ЕС закрепляют наиболее передовой опыт регулирования рассматриваемых отношений, основаны на понятиях и институтах, свойственных континентальным системам права, что, в частности, делает их подходящей для России моделью регулирования.