Глава 2
Дилемма регулятора
(в соавторстве с Джо Энн Бэрфут)

Налицо растущая потребность в органе, который будет выполнять функции «всемирного центрального банка» по регулированию потоков и систем денежного обмена, как это делают национальные центральные банки.

Папский совет справедливости и мира, документ 2011 года

Едва ли есть область, которая нуждается в тотальном переосмыслении на основе первых принципов больше, чем государственное регулирование. Говоря языком программистов, мы ставим всё новые и новые «заплатки» на существующую систему, пытаясь приспособить разработанные десятилетия назад нормы и процедуры к новым каналам, моделям поведения и технологиям. Но чем больше поправок мы вносим в морально устаревшую «программу» – систему банковского регулирования, тем более запутанной она становится, рискуя утратить стабильность в любую секунду. Особенно сложно устроенные и негибкие системы правового регулирования действуют в развитых странах – созданные еще в аналоговую эпоху, когда всё записывалось на бумаге, информации и вычислительных мощностей не хватало и стоили они чрезвычайно дорого. Сегодня и информация, и вычислительные мощности повсеместно доступны и дешевы, а бумага в качестве носителя всё чаще воспринимается как трудно устранимая помеха. Если мы хотим контролировать цифровые рынки и применять в процессе регулирования современные технологии, нам придется разработать абсолютно новую модель регулирования для цифровой эпохи.

Новое регулирование должно быть полностью цифровым. Его надо создавать с нуля вне старой системы, постепенно замещая ее. Тестирование новых приемов на небольших сегментах рынка должно стать стандартной процедурой. Также, как показано далее, новое регулирование должно опираться на результаты революционного эксперимента конца 2017 года, проведенного Управлением по финансовому регулированию и надзору Великобритании, по внедрению «машинного регулирования» (machine-executable regulation) – правил, записываемых не словами, а самоисполняемым компьютерным кодом.

Изменения не дадутся легко. Регуляторы имеют дело с особенно сложной версией «дилеммы инноватора», получившей известность благодаря профессору Гарвардского университета Клейтону Кристенсену В знаменитой книге 1997 года^[50] Кристенсен показал, что успешные компании попадают в ловушку существующих продуктов и процессов, которые слишком хороши, чтобы от них отказаться, и потому уязвимы перед натиском более совершенных «подрывных» технологий (disruptive technologies). Регуляторы привержены традициям, заложенным десятилетиями горьких уроков, и потому тоже сталкиваются с этой дилеммой. Ситуацию усугубляет высокий уровень рисков и множество ограничений среды, в которой они действуют. Регуляторы еще меньше банков приспособлены к быстрым изменениям.

Можно спорить о том, насколько хорошо система правового регулирования работала в прошлом, но очевидно, что в ней неслучайно есть все те особенности, которые делают ее неспособной отвечать на вызовы современности. Система финансового регулирования задумана именно такой – направленной на борьбу с рисками, а также обеспечение планомерности (читай: медленную работу) и соблюдение прописанных процедур (читай: негибкое функционирование). Пусть некоторым структурам ставятся задачи наподобие поддержки конкуренции и расширения доступности финансовых услуг, основной целью большинства регуляторов остается выявление и минимизация рисков для финансовой системы и ее пользователей. Они не предназначены для того, чтобы инициировать или поддерживать те или иные рыночные изменения. От них не ждут поиска новых перспективных продуктов и услуг, заслуживающих помощи или защиты: в таком случае регуляторы, а не инноваторы встали бы во главе процесса создания финансовых продуктов, делая предложение некоторых из них более безопасным по сравнению с другими.

Как ни парадоксально, именно те качества, которые делали регуляторов эффективными, неожиданно стали главным источником рисков нового типа, возникающих из-за разницы в темпах развития рынков и правовых норм. Регуляторы должны оперативно реагировать на новые технологии, которые им непонятны и не укладываются в установленные нормативные рамки. Регуляторы вынуждены искать компромисс между блокировкой всего нового и полезного и отказом от борьбы с возникающими рисками. Шансов, что проблема решится безболезненно, с минимальными потерями, по правде говоря, нет. Самая вероятная угроза в сценарии Банка 4.0 состоит в том, что мы будем неправильно регулировать финансовую отрасль и не сумеем обновить ее в достаточной степени, чтобы наши институты сохранили конкурентоспособность на мировых рынках.

На пути к обновлению системы регулирования нас ждет множество труднопреодолимых и взаимосвязанных препятствий. В их числе: четкое выделение структурных форм и сфер деятельности (многие из которых были заложены еще в XIX веке или даже раньше), принципы организационной культуры и систем мотивации, положения внешней и внутренней политики, сложившиеся наборы навыков, правовые системы, запутанные процедуры, медлительность, ограниченные возможности коммуникации и сотрудничества, лидеры, пришедшие к власти в доцифровую эпоху, подчинение нормативной базы интересам традиционных участников рынка, которым перемены невыгодны, и, разумеется, сами законы и нормы.

Изменение существующих норм – непростая задача, которая еще больше осложняется их многогранностью и взаимосвязанностью. Попытка обновить любую их часть подобна попытке без последствий вытянуть только одну ниточку из целой паутины. Неспроста текст закона Додда – Фрэнка о реформировании финансового сектора США сам по себе занял 2300 страниц и породил еще десятки тысяч с новыми нормами и правилами (сейчас, десять лет спустя, их число продолжает расти). Изменение системы регулирования – невероятно сложная задача. К тому же это чудовищно дорого, а значит, даже заинтересованные в реформах компании будут препятствовать попыткам изменений из соображений экономии. Они понимают, что реформы могут пройти не так, как задумано, и ухудшить положение дел либо принести лишь минимальные улучшения, несопоставимые с огромными затратами.

Финансовый кризис и выход первого iPhone случились одновременно, в 2007 году. С тех пор политики не прекращают работать над принятием всех возможных мер, чтобы предотвратить абсолютно аналогичный кризис, несмотря на то что мир вокруг них стал совсем другим.

Риски регулирования, мешающего инновациям

Сегодня судьба инноваций очень сильно зависит от политики и законодательно закрепленных процессов. Правительство определяет политику, которая находит выражение в законодательстве или в создании новых регулирующих органов и стандартов. Нормы и стандарты доводятся до сведения общественности, для контроля за их соблюдением привлекаются специальные организации. Любые нарушения фиксируются и рассматриваются. Когда по результатам обратной связи разработчики политики понимают, что весь пакет или отдельные нормы неэффективны или неактуальны, запускается небыстрый процесс внесения изменений: готовятся и принимаются соответствующие постановления парламента или конгресса, и так начинается новый цикл.

Рисунок 1. Типовая структура регулирующих органов на уровне рынка

Чтобы инициировать реформу регулирования нужно выявить изменение состояния всей системы или появление новых рыночных рисков; также часто приходится корректировать законодательство и операционную структуру. На это обычно уходят годы. Во многих случаях политический курс отражает позицию конкретной администрации и меняется с приходом нового правительства. Это движение в духе «шаг вперед – шаг назад» резко отличается от того, как происходит распространение инноваций на рынке. За редким исключением, регуляторы не являются инноваторами и воспринимают всякое новшество как угрозу рынку, реагируя на него, как иммунная система – на вирус, который следует уничтожить.

Рассмотрим несколько примеров быстро развивающихся технологий, которые могут показаться регуляторам угрозой существующему нормативному порядку и иллюстрируют риски, возникающие из-за неспособности регулятора адекватно реагировать на инновации.

Биткойн: альтернативная валюта, финансовая пирамида или эволюция денег?

Поставим себя на место регулятора и подумаем, как классифицировать биткойн. Что это: валюта? Торговая площадка, биржа? Платежная сеть? Новый вид активов? Инструмент для отмывания денег? Новый способ избежать налогов или обойти международный валютный контроль? Угроза существованию центральных банков и самой идее фиатной валюты?

В зависимости от специфики регулятора, времени и обстоятельств, биткойну могут приписать любую из перечисленных характеристик или даже все сразу. Регулировать оборот трудно: он по природе децентрализован, не имеет четкой системы внутреннего контроля (используется алгоритм консенсуса) и на первый взгляд кажется анонимным. В ряде стран приняты законы, по сути запрещающие использование биткойна; есть страны, где обмен биткойнами и работа платформ по конверсии фиатной валюты в цифровую криптовалюту существенно ограничены или лицензируются.

Но даже если, например, правительство США навсегда запретит обмен американских долларов на биткойны, оно вряд ли сможет помешать людям совершать сделки в биткойне или майнить новые монеты. Чтобы сделать биткойн полностью недоступным, правительству пришлось бы повсеместно отключить интернет; впрочем, и тогда люди могли бы проводить сделки – встречаясь лично. Пока биткойн был вне закона, многие так и поступали.

Если регулятор уверен в своей способности контролировать оборот биткойна, он наверняка не понимает сути явления. Сегодня остановить оборот криптовалюты – то же самое, что отключить интернет^[51]. Биткойн представляет собой большую проблему для стремящихся к контролю правительств и центральных банков. Крайне маловероятно, что использование криптовалюты нарушит работу банковской системы (как заявляют, а может, и надеются некоторые пуристы), но, если биткойн утвердится в качестве общепризнанного средства обмена, он может оказаться удобнее для трансграничных сделок, чем самые распространенные виды фиатной валюты. Глобальная онлайн-торговля приобретает всё большее значение; при этом валюта, привязанная к конкретной стране, в онлайн-среде не имеет никакого преимущества; популярная цифровая криптовалюта может на равных конкурировать с традиционными фиатными деньгами – просто потому, что она удобнее. Понятно, почему центральные банки пытаются запретить или как минимум ограничить использование биткойна.

В действительности у биткойна есть недостаток, который мешает этой криптовалюте стать первым по-настоящему цифровым глобальным средством обмена: люди стремятся копить монеты^[52], чтобы со временем заработать на росте их стоимости. Множество владельцев биткойнов по-прежнему верят, что когда-нибудь стоимость этого редкого ресурса взлетит до ста тысяч или даже миллиона долларов за монету, а потому относятся к ним как к золоту или акциям компании Apple, выжидая момента, когда их можно будет продать и обогатиться. Такое поведение делает биткойн нежизнеспособным в качестве валюты – ведь никто не хочет тратить свои монеты. В результате полезность биткойна крайне незначительна по сравнению с фиатными валютами, такими как доллар США. Этот недостаток может показаться конструктивной недоработкой, но в основном проблему создают действия пользователей.

Если биткойн резко не подешевеет, если не установится стабильного курса обмена, который сделает биткойн более похожим на обычные деньги, если люди не начнут снова тратить свои монеты, эта криптовалюта, скорее всего, останется своеобразным пробным камнем в преддверии появления цифровой валюты будущего, еще более «подрывной» и повсеместной.

На момент написания данной книги существует примерно 4500 видов криптовалют и альткойнов. Если регуляторы попытаются остановить их распространение, то подконтрольные им рынки потеряют привлекательность как для инвесторов, так и для предпринимателей.

С развитием автономных сетей, смарт-контрактов, смарт-активов и инфраструктуры появится возможность создавать новые методы обмена ценностями, адаптированные к конкретным платформам. Например, африканский стартап Sun Exchange позволяет использовать биткойны, чтобы купить солнечные батареи для местных деревень, и возвращает «солнечную монету» за каждый произведенный киловатт энергии. Примерно так станут работать оптимизированные системы обмена, которые появятся в «умном» мире будущего. Искусственный интеллект, технология блокчейн и смарт-контракты позволят построить сетевую систему обмена средствами, в которой валютному контролю просто не останется места.

Если государственный регулятор будет препятствовать использованию криптовалют или технологии блокчейн, это гарантированно замедлит экономический рост в стране.

Децентрализованная автономная организация и первичное размещение монет

Децентрализованная автономная организация (Decentralized Autonomous Organisation, DAO) – организация венчурного финансирования, деятельность которой была основана на компьютерных алгоритмах блокчейн-сети Ethereum. В отсутствие традиционной структуры корпоративного управления база активов была сформирована с использованием криптовалюты «эфир». Формально DAO представляла собой автоматизированный на основе искусственного интеллекта смарт-контракт между участниками эксперимента, но с точки зрения регулятора это был совершенный кошмар. Через 10–15 лет такой способ организации бизнеса станет привычным, однако сегодня регуляторы большинства мировых юрисдикций предпочли его запретить.

У DAO не было ни правления, ни устава, ни лицензии на ведение деятельности. Как пример современной корпорации (управляемой искусственным интеллектом или нет) эта структура являлась формально незаконной. В ней не было высших руководителей, которые несли бы ответственность за принятие решений, так как всё решали алгоритмы. Не было внутренних правил, корпоративной структуры, сотрудников, процедур принятия решений – только код, исполняющий инструкции. Не было финансового или генерального директора, в прямые обязанности которого входило бы распоряжение финансовыми средствами компании. Не было никого, кого можно было бы привлечь к ответственности за нарушение налогового законодательства. И вообще, DAO не имела традиционных источников дохода и потому формально не обязана была платить налоги.

С точки зрения инвестора (заметим, что программисты и создатели компании предупреждали о рисках инвестиций в базовой криптовалюте – эфире) подобный способ вложения средств нарушал законодательство о ценных бумагах большинства развитых стран. Инвесторы DAO не могли рассчитывать на участие в зарегистрированном инвестиционном фонде; им не предоставлял услуги инвестиционный консультант; процесс инвестирования не проверяла комиссия по ценным бумагам. Не было ни оценки уровня рисков, ни подписания документов об их принятии. Это не помешало платформе за первые недели работы привлечь инвестиций в эфире на 150 млн долларов; учитывая рост стоимости криптовалюты, в актуальных ценах это более 1 млрд долларов. Солидный портфель!

Данный опыт привлечения инвестиций в криптовалюте через блокчейн-стартап был не первым случаем нерегулируемого краудфандингового размещения цифровых монет – эта честь досталась проекту Mastercoin в 2013 году. Если вы не совсем выпали из жизни и пользуетесь интернетом, вы наверняка в курсе шумихи по поводу первичного размещения монет (initial coin offering, ICO). Проекты Mastercoin, DAO, Ethereum, Blockchain Capital^[53] и множество других привлекли миллиарды долларов в криптовалюте с помощью ICO и внебиржевых сделок.

Законодательство рассматривает ICO как вид выпуска ценных бумаг; например, такова позиция Комиссии США по ценным бумагам и биржам^[54]. В первой половине 2017 года каждый месяц происходило 30–40 новых размещений. Должны ли регуляторы США, Великобритании, Сингапура, Гонконга, Австралии и других юрисдикций запретить проведение ICO? Грозят ли организаторам ICO штрафы за нарушение законодательства о ценных бумагах?

Регуляторы заинтересованы в ускорении движения капитала и привлечении инвестиций в новые предприятия, однако запрет ICO даст противоположные результаты: он ограничит движение капитала в сторону самых инновационных стартапов на регулируемых таким образом рынках, не говоря уже о рисках для потребителей. Еще серьезнее другая проблема: проведение ICO возможно вообще без привязки к юрисдикции, что делает контроль за соблюдением правовых норм крайне непростой задачей. Стартап, который учрежден в одной стране, действует в другой и привлекает финансирование в криптовалюте через ICO от инвесторов по всему миру, может легко перевести свои криптомонеты в другую юрисдикцию, и это никак не отразится на его работе. Сложность составит только обналичивание средств. Но если сотрудники, подрядчики и поставщики согласны принимать альтернативную валюту вместо наличных, такому стартапу вообще ничего не грозит.

Отсюда не следует, что регуляторы прекратят попытки остановить ICO (в США, например, Комиссия по ценным бумагам и биржам уже чрезвычайно затруднила процедуру легального выпуска токенов). Напротив, регуляторы могут ужесточить контроль и оставить целые рынки без доступа к легальному привлечению инвестиций через криптовалюты, что сделает их менее конкурентоспособными и намного менее привлекательными для стартапов. Если цель регулятора – поощрение быстрого распространения инноваций и привлечение инвестиций в растущую финтех-экосистему то ему стоит снизить требования к процедуре ICO, и тогда поток финансирования и инноваций не снизится. Регулятор, запрещающий ICO, серьезно сузит свои возможности в плане участия в операциях на финансовом рынке будущего, ведь тогда наиболее успешные инноваторы, привлекающие самые значительные ICO-инвестиции, просто уйдут из его юрисдикции. (Подробнее см. главу 5.)

Юридическая сложность положения DAO как компании на базе искусственного интеллекта заключалась в том, что эта организация не подчинялась человеческим законам в привычном смысле, а представляла собой систему, управляемую инструкциями, заложенными в ее программную основу. Для нас, людей и организаций, закон определяет алгоритмы действий и этические нормы; в DAO алгоритмы стали законом, определяющим внутреннее функционирование системы. Для машин программный код – закон; для нас, людей, закон – наш код. Смешение этих понятий приводит к возникновению сложных концепций, таких как DAO, которые не укладываются в существующее понимание инвестиций, компаний и риска.