Разве президент-юрист только сейчас узнал, что в 10-милли-онной Москве лишь 35 депутатов Мосгордумы (в 5-миллионной Финляндии – 200 депутатов парламента), и что этого решительно недостаточно для народного представительства? Напомним, что резкое сокращение числа депутатов всех уровней – наследие даже не путинской, а ельцинской эпохи: оно закладывалось в 1993 году, когда победившая  во время «великой октябрьской контрреволюции» исполнительная власть расправлялась с представительной, ведь чем больше депутатов – тем сложнее на них влиять.

Что же касается отмены сбора подписей – разве президент только сейчас узнал, что процедура «проверки» подписей стала не «тестом на массовую поддержку» партий, а инструментом отсечения оппозиции от участия в выборах (особенно – после реализации его прошлогоднего предложения об отмене избирательного залога)? При этом он не предлагает немедленной отмены этой процедуры – речь лишь о неопределенной «перспективе».

Резюмируем: система меняться не будет –  будут только «нанореформы». Начинать реальные демократические перемены, которые многократно предлагались и оппозицией, и независимыми экспертами, президент или не хочет, или не может. Более того, сурово предупреждает, что  попытки «под демократическими лозунгами раскачать ситуацию и дестабилизировать государство» будут «пресекаться».

Осталась лишь маленькая загадка: как попали в президентское послание слова  о том, что «реализация наших стратегических планов невозможна без полноценных перемен в обществе». Ведь вместо полноценных перемен или хотя бы декларации их необходимости нам предложена очередная имитация. Это насмешка  или просто  ошибка спичрайтеров?

Эффект отторжения

Недавно «Единая Россия» устами своих высокопоставленных функционеров заявила о том, что выстраивает «новую модель руководства и ответственности партии в регионах, поднимая статус лидеров своих отделений». А именно – «секретарь регионального отделения партии должен быть председателем законодательного собрания, и партия, победившая на выборах, должна делегировать его на этот пост». Ибо «секретарь партии ведет ее на выборы, дает обещания, и поэтому неправильно, когда воплощать эти обещания в жизнь посредством принятия законов будет другой человек». И не исключено, что в будущем подобная практика будет спущена также на уровень муниципалитетов, чтобы руководитель местного отделения «Единой России» возглавлял муниципальный совет.

Для начала стоит заметить, что законы, принимаемые «партией власти», большей частью никак не связаны с обещаниями, которые она дает перед выборами. Ведь, будучи неотъемлемой частью бюрократической машины, депутаты от «ЕР» лишь «штампуют» то, что написано в соответствующей администрации. Но куда интереснее то, что нынешнее предложение удивительным образом перекликается с тем, что когда-то стало «началом конца» прежней системы власти. Хотя его авторы, безусловно, на такой эффект вовсе не рассчитывали…

В июне 1988 года в нашей стране проходила XIX конференция КПСС, на которой генеральный секретарь ЦК Михаил Горбачев объявил о проведении политической реформы. Генсек заявил, что «существующая политическая система оказалась неспособной предохранить нас от нарастания застойных явлений в хозяйственной и социальной жизни», что эта система «десятилетиями приспосабливалась не к организации общественной жизни в рамках законов, а главным образом, к выполнению волевых распоряжений и указаний», и что для нее характерны «провозглашение демократических принципов на словах и авторитарность на деле, трибунные заклинания о народовластии, но волюнтаризм и субъективизм на практике, говорильня о демократических институтах и реальное попрание норм социалистического образа жизни, дефицит критики и гласности» (за редкими исключениями – как сегодня сказано – Б. В.). Горбачев заявил, что надо проводить конкурентные выборы с альтернативными кандидатами, и что надо «рекомендовать на посты председателей Советов, как правило, первых секретарей соответствующих партийных комитетов», чтобы «мандат партийного руководителя проверялся и подтверждался представителями народа».

Понятно, что Генеральный секретарь задумывал своего рода «легитимацию» партийной власти: несмотря на 6-ю статью КПСС о «руководящей и направляющей роли партии», формальной (хотя и декоративной) властью в стране были именно Советы, а не обкомы и горкомы. И так же понятно, что предполагалось, что именно первые секретари повсеместно и выиграют выборы, возглавив Советы. Весной 1989 года на выборах народных депутатов СССР этот план начал воплощаться в жизнь – и немедленно начал рушиться.

Тогда, как, наверное, помнят читатели, перед кандидатами, желающими участвовать в выборах по одномандатным округам, был поставлен «фильтр» в виде так называемых «окружных собраний» (именно они, а не избиркомы, брали на себя отбор кандидатов, включаемых в бюллетень). Во многих случаях этот «фильтр» сработал: в 26% округов было зарегистрировано только по одному кандидату, в 70% – по два. При этом подавляющее большинство первых секретарей обкомов, горкомов и райкомов были заботливо избавлены он конкуренции, будучи единственными кандидатами в своих округах. Но избиратели решили иначе: в половине округов, где были оставлены единственные кандидаты, они уверенно «провалили» их. А там, где партийным лидерам не удалось избежать конкуренции, их ждало еще унизительное поражение: граждане были готовы голосовать за любую альтернативу набившей оскомину «руководящей и направляющей».

В итоге проиграли выборы 35 первых секретарей обкомов, и практически все «первые лица» республиканских столиц и крупных городов. Так, в Москве проиграли выборы председатель Моссовета Валерий Сайкин и второй секретарь горкома Юрий Прокофьев (первый секретарь горкома КПСС и член Политбюро ЦК Лев Зайков был избран по списку «красной сотни» от КПСС). В Ленинграде проиграли выборы первый секретарь обкома КПСС Юрий Соловьев, второй секретарь обкома Анатолий Фатеев, первый секретарь горкома партии Александр Герасимов, председатель Ленгорисполкома Владимир Ходырев, его первый заместитель Алексей Большаков и другие высокопоставленные аппаратчики. В целом по РСФСР тогда проиграли выборы 24 из 76 первых секретарей (а среди выигравших почти все были единственными кандидатами в своих округах). В Киеве проиграли выборы первый секретарь горкома партии Масик и председатель горисполкома Згурский, во Львове – первый секретарь обкома Погребняк. Потерпели поражение первый секретарь Минского горкома, и его «коллеги» из Алма-Аты, Фрунзе, Душанбе и Кишинева…

Стало ясно, что общество «проснулось» и стремительно начало политизироваться. И точно так же стало ясно, что граждане выступают категорически против монополии на власть – а потому бессменно правящая компартия и ее кандидаты вызывали растущее раздражение. Через год, когда весной 1990-го прошли выборы в республиканские, городские и районные советы (перед этими выборами была отменена 6-я статья Конституции «руководящей и направляющей силе нашего общества»), эффект «негативного голосования» оказался еще более сильным: избиратели первым делом искали в бюллетенях беспартийных кандидатов, а уж номенклатурщики почти не имели шансов на избрание. Чем это все закончилось – хорошо известно.

Насколько можно сравнивать эти события с нынешними? Как представляется, общего достаточно много.

Выборы, прошедшие в стране 14 марта, отчетливо показали, что избиратели начинают понимать, что политическая конкуренция столь же необходима, как экономическая, а политическая монополия – столь же пагубна. А «Единая Россия» к тому же (точно так же, как в свое время КПСС) всячески показывает: мол, мы пришли навсегда, мы никому власть уступать не намерены, мы самые сильные, а все остальные – это «лузеры» и «маргиналы»… Реакция избирателей оказалась очень похожей: во многих российских городах на этих выборах голосовали не столько за коммунистов, «эсеров», жириновцев или «яблочников», сколько против «Единой России». В Иркутске выбрали мэра, выдвинутого КПРФ, не потому, что большинство избирателей там придерживаются коммунистических взглядов – а потому, что они хотели не допустить к власти его соперника, выдвинутого «ЕР» (ситуацию усугубило и правительственное постановление, разрешающее печально известному БЦБК вновь начать отравлять Байкал).

В Петербурге проявился точно такой же эффект – на выборах в «Автово» и на Малой Охте, несмотря на массированное применение «административного ресурса», и, несмотря на абсолютный контроль «партии власти» за избирательными комиссиями, «медведи» потерпели ощутимое поражение. И не столько потому, что их конкуренты были так уж известны и любимы народом, сколько потому, что, как и двадцать лет назад, избиратели хотели голосовать за любую альтернативу. Правда, – и в этом радикальное отличие нынешних событий от «дел давно минувших дней» – итоги выборов, которые не устроили власть, были отменены под надуманными предлогами. В 1989–1990 годах такая «избирательная технология» не применялась: тогда никому в голову не приходило признать итоги выборов недействительными, если первый секретарь их не выигрывал. А уж о подделке протоколов голосования, – что сейчас стало массовым явлением, – тогда и речи не было, несмотря на то, что избирательные комиссии контролировались партийными органами…

Конечно, это не единственное отличие – тогда, двадцать лет назад, власть была на очевидном «спаде», и уже почти не пользовалась доверием граждан, чего нельзя сказать о власти нынешней. Но «маятник» общественных настроений, как представляется, начал свое движение, во многом похожее на то, что мы наблюдали тогда. Недаром все больше и больше протестных акций проводится, – как это было в марте в Петербурге, – под простым лозунгом: «Долой монополию на власть!». И, как показывает, в том числе и наша история, от появления таких общественных настроений до кардинального изменения Системы проходит куда меньше времени, чем кажется ее основателям.

Они даже не представляют!

Лучшее, что можно сделать для усовершенствования института полпредов, – ликвидировать его

Исполнилось 10 лет первому политическому нововведению Владимира Путина – созданию института полпредов. 13 мая 2000 года, всего через неделю после инаугурации, президент подписал указ № 849, поделив Россию на семь федеральных округов.

Тогда полпреды считались людьми могущественными, а их имена были на слуху. Сегодня они почти утратили свое влияние,

не каждый аналитик сразу вспомнит, кто занимает должности, которых уже стало восемь (Северный Кавказ выделен в отдельный округ). Тем не менее Дмитрий Медведев, встретившийся с полпредами по поводу юбилея, подчеркнул важность этого института. Президент заявил, что полпреды должны «стимулировать процессы модернизации» и что он «не исключает» возможности принятия «новых решений», направленных на совершенствование деятельности полпредств. После этого Александр Хлопонин, «наместник» на Кавказе, попросил президента передать полпредам новые полномочия.

Между тем институт полпредов в «телеге власти» изначально был «пятым колесом» – все формально возложенные на него задачи должны были выполняться уже существовавшими структурами. Так, в субботу президент с гордостью заявил, что уже в первый год существования полпредств «были приведены в соответствие с Конституцией и федеральным законодательством три тысячи региональных законов», и полпреды «не должны ослаблять контроля над этой сферой». Отметим, однако, что объявленное 10 лет назад главной задачей полпредов «приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным» – это обычная функция прокуратуры. Именно прокуратура, а не отсутствующие в Конституции и в российском законодательстве (и по сей день статус «наместников» не определен ни одним законом) полпреды, должна следить за «несоответствиями», исправление которых является не героизмом надзирающих чиновников, а рутинной процедурой, поскольку и сами федеральные законы постоянно меняются.

Так же обстоит дело с другими объявленными 10 лет назад задачами полпредов. Бороться с коррупцией может и должно МВД. Докладывать президенту, как идут дела в федеральном округе, могут референты, изучив сообщения местных СМИ. А «координировать работу федеральных структур» на территории регионов, входящих в федеральный округ, и вовсе нет необходимости. В самом деле, в какой «координации» нуждается работа налоговых органов Петербурга и Архангельска? Или антимонопольных ведомств на Алтае и в Бурятии?

На самом деле полпредства создавались совсем для другого (формально, само собой, это не указывалось): для превращения федеративного государства (где никаких «полпредов» быть не может) в унитарное и для неконституционного вмешательства Москвы в политическую жизнь регионов.

Опираясь на федеральные силовые структуры, полпреды должны были «держать в узде» избранных губернаторов, которые тогда считали себя независимыми от Кремля, и оказывать влияние на исход региональных выборов. Собственно, вмешательство в эти выборы де-факто и было до 2004 года главной, хотя и неформальной, функцией полпредов. В любом регионе, где проходили выборы губернатора или Законодательного собрания, полпредство было активнейшим игроком, поддерживая одних кандидатов и «топя» остальных, решая, кого снять с выборов, а кого оставить, в чью пользу применить «административный ресурс».

В конце 2004 года ситуация кардинально изменилась: губернаторские выборы отменили (впрочем, к тому времени уже ни один избранный губернатор не осмеливался перечить «центру»). Казалось бы, отпала и необходимость в полпредах – зачем президенту контролировать собственных назначенцев? Однако институт полпредов не отменили: именно они должны были «рекомендовать» президенту будущих губернаторов. Впрочем, в подавляющем большинстве случаев им позволялось «рекомендовать» тех, кого Кремль и так решил назначить. Ну а нынешняя система «наделения полномочиями» и вовсе исключает участие полпредов: будущего губернатора предлагает президенту партия, победившая на региональных выборах. Да и губернаторы давно встроены не только в административную, но и в партийную «вертикаль», будучи, как правило, членами «Единой России».

В общем, лучшее, что можно было бы сделать для «усовершенствования» полпредств, – ликвидировать их. Но либо Дмитрий Медведев не хочет лишаться структуры, хоть как-то позволяющей ему действовать независимо от Владимира Путина, либо решение по этому вопросу принимает не он.

Демократия вместо бюрократии

Политическая реформа – дело всего общества,

а не только власти

Словосочетание «политическая реформа» в последнее время стало достаточно распространенным – о ней говорят и представители власти, и представители оппозиции, и независимые эксперты. Вот только каждый понимает это по-разному.

Власть понимает реформу, как «консервативную модернизацию», при которой изменения направлены на сохранение за ней доминирующего положения и усиление политической монополии. В свою очередь, многие представители оппозиции мечтают о возвращении в «счастливые 90-е», и требуют восстановления политических механизмов тех лет – в том числе, выборов депутатов по одномандатным округам, и прямых выборов губернаторов, делающих их независимыми от представительной власти.

Представляется, что и тот и другой подход не обеспечивают решение задачи модернизации. Если в стране не будет проведена настоящая (а не имитационная, ничего не меняющая по сути) политическая реформа, позволяющая гражданам оказывать решающее влияние на власть, и делающая власть реально зависимой от граждан, – государственные институты останутся столь же слабыми и неэффективными, как сейчас, и можно будет только мечтать о победе над коррупцией и преодолении отставания России от развитых стран в экономике и социальной сфере.

Недавно в Европейском университете в Санкт-Петербурге группа исследователей (Михаил Амосов, Ольга Покровская, Наталия Евдокимова, Тимур Надточей, а также автор статьи) представляли доклад «Многопартийная демократия и задачи политической модернизации России».

Опыт процветающих демократических государств Европы и Америки показывает: ключевую роль играют не бюрократические, а публичные структуры, не исполнительная власть, а зависящий от граждан парламент. При этом политические партии конкурируют между собой за право формировать правительство по итогам выборов – как в регионах, так и в стране в целом. Подчеркнем: именно партии, имеющие политическую историю и политическую репутацию, заботящиеся о ее улучшении, и несущие ответственность на свою деятельность перед гражданами. А не «движения» и «фронты», участников которых объединяет порой лишь неприятие существующего режима. И нередко составленные из политиков, успевших побывать как в правительстве, так и во множестве партий, но при этом не желающих нести политическую ответственность за свою прошлую деятельность и ее результаты…

Конечно, демократия существует и при прямом избрании населением главы исполнительной власти. Но эффективная политическая состязательность и ротация правящих партий гораздо легче достигается в тех странах, где правительство ответственно перед парламентом. В России, как известно, начиная в 1993 года эта ответственность практически уничтожена (не считать же таковой ежегодные отчеты правительства перед Госдумой – при том, что российский парламент не наделен правом ни назначать, ни смещать министров). Между тем, формирование парламентом ответственного перед ним правительства на основе высказанных на парламентских выборах предпочтений избирателей – ключевой механизм, который позволяет гражданскому обществу контролировать правительство. Однако, нынешний парламент не может быть таким «связующим звеном» между обществом и властью, так как лишен почти всех каналов влияния на исполнительную власть.

Как их обеспечить? Авторы доклада предлагают закрепить за сформированным после выборов парламентским большинством (возможно, коалиционным) исключительное право предлагать президенту кандидатуру премьер-министра, а также осуществлять выдвижение кандидатур на другие важные государственные посты (министры, председатель Центробанка, послы и т. д.). Парламентское большинство получает в свои руки важнейшие рычаги государственного управления, но одновременно на него возлагается и вся политическая ответственность за результаты деятельности правительства.

В свою очередь, за парламентской оппозицией должны быть закреплены важнейшие контрольные функции. Именно она получает право назначать председателя Центризбиркома и половину состава ЦИК (то же касается и избирательных комиссий всех уровней) – потому, что именно оппозиция больше всего заинтересована в том, чтобы выборы были честными, и чтобы не применялся «административный ресурс». При этом исполнительная власть должна быть полностью отстранена от формирования избиркомов – эту роль на себя должны брать только партии, участники политического процесса, каковыми чиновники являться не должны. То, что сегодня исполнительная власть является ключевым «игроком» на выборах – недопустимая вещь в демократическом государстве. Далее, именно оппозиция должна получить исключительное право предлагать главу Счетной Палаты и половину аудиторов СП, Уполномоченного по правам человека, и, конечно, – главу комиссии парламентского контроля и половину состава соответствующей комиссии.