Глава 4
Особый порядок принятия и изменения как свойство российской Конституции

§ 1. Любой акт, чтобы он имел конституционное значение, чтобы его в качестве такового можно было выделить из всего массива нормативных правовых актов, должен отличаться от других в двух отношениях – с формальной стороны (по форме) и с содержательной стороны (по содержанию).

Относительно содержания мы выяснили, что конституционным является акт, который устанавливает базовые правила, имеющие высшую юридическую силу. Подчеркну: важно не то, что акт регулирует базовые отношения, а то, что он имеет при этом высшую юридическую силу. Если мы видим, что акт ее имеет и при этом регулирует какие-то основополагающие вещи, это должно нас подвести к выводу, что это, скорее всего, акт конституционного значения.

Как правило, конституционные акты принимаются в особой форме, они выделяются среди других законов либо названием, либо порядком принятия. Наша Конституция принята на референдуме всенародным голосованием. Но это не особый порядок: и законы можно принять на референдуме. В нашей Конституции порядок принятия изменения уникален в том смысле, что он не такой же, какой существует в отношении других законов. Если мы в каком-то акте видим, что он принимается или изменяется не в обычном, а в усложненном порядке, уже только это указывает и на особый характер содержащихся в этом акте норм, поскольку порядок принятия и изменения акта всегда выступает способом защиты сложившегося к этому моменту регулирования. Это указывает на то, что перед нами, скорее всего, акт конституционного значения.

Конституция характеризуется и формальным, и содержательным признаками, т. е. по содержанию этот акт имеет высшую юридическую силу и регулирует базовые положения нашей жизни, а с формальной точки зрения Конституция имеет особый порядок принятия и изменения. Но какой из этих признаков более важен? Может ли акт сохранить конституционное значение, если он утратит один из этих признаков?

Например, перед нами гипотетический акт, который устанавливает порядок избрания членов Федерального Собрания РФ, и в этом акте сказано, что эти положения имеют высшую юридическую силу, а Конституция данный вопрос обходит стороной, при этом акт принят в форме обычного закона. Имеет ли такой акт конституционное значение?

Еще пример. Перед нами закон (гипотетический) о статусе депутатов Государственной Думы. Конституция опять же по данному вопросу хранит молчание. При этом этот закон принимается особым образом. Это акт конституционного значения? В первом моем примере акт не имеет формального признака, а во втором – содержательного. Какой же признак самый главный?

Главным является содержательный признак, поскольку именно он указывает на фундаментальный характер правил. Даже если перед нами обычный закон, с обычным порядком принятия и изменения, но он действительно регулирует базовые отношения и выше его по юридической силе в этом отношении ничего нет, этот закон будет конституционным. Обычный же порядок принятия этого закона указывает лишь на то, что перед нами гибкий конституционный акт.

Если мы видим, что какой-то закон или акт имеют усложненный порядок принятия и изменения, это означает, что законодатель придает большую важность сохранению стабильности правового регулирования в этой области. Но само по себе это не говорит нам, что акт – конституционного значения. Примером тому служат федеральные конституционные законы. Федеральный конституционный закон принимается в соответствии с Конституцией по вопросу, прямо указанному Конституцией. Конституцией установлен особый порядок принятия и изменения таких законов. Но он не является частью Конституции, не имеет конституционного, основополагающего значения именно потому, что он, будучи актом конституционного права, по своему содержанию не регулирует базовые отношения. Если Конституция РФ определяет фундаментальные положения правового регулирования всех областей нашей жизни, то федеральные конституционные законы принимаются в развитии конституционных положений.

§ 2. Говоря о порядке принятия и изменения актов, имеющих конституционное значение, обычно оперируют терминами «жесткая» и «гибкая» конституции. Критерием для такого деления выступает способ изменения конституции: жесткие – те, которые трудно поменять, гибкие – те, которые поменять легко. Жесткие конституции – это такие, порядок внесения изменения в которые специально усложнен. Гибкая конституция меняется, как правило, так же, как закон.

Российская Конституция – относительно жесткая, так как у нас самые главные правила, правила, изложенные в первых двух главах, вообще нельзя поменять. Первая и вторая главы могут быть изменены только посредством принятия новой Конституции. Но это чрезвычайно сложно: предложение об изменении этих частей Конституции может исходить только от определенных лиц, должно быть поддержано квалифицированным большинством членов обеих палат парламента; наконец, далее этот проект рассматривается Конституционным Собранием. Легко видеть, что порядок внесения изменений или принятия новой Конституции в нашем отечестве усложнен специально – для того, чтобы придать Конституции устойчивость.

Есть еще более жесткие конституции. Примером может служить конституция Бельгии. Если хоть какое-то ее изменение проводится парламентом, последний в таком случае должен уйти в отставку в полном составе. Изменения Конституции вступают в силу только после избрания следующего состава парламента. Поэтому каждому члену парламента не очень хочется голосовать за изменения: неясно, попадешь ли в новый состав парламента, тогда как имеющийся статус гарантировано утратишь! При этом для принятия решения также требуется квалифицированное большинство.

А какую конституцию можно назвать гибкой? К примеру, Конституция СССР 1977 года была достаточно гибкой, т. к. допускала возможность своего изменения решением Верховного Совета, принятым большинством голосов не менее двух третей от общего числа депутатов каждой из его палат.

Для юридических свойств конституции ее форма (жесткая или гибкая) не имеет принципиального значения. Имеет принципиальное значение ее стабильность. Последняя нужна для государства и общества, потому что, когда появляется конституция, она фиксирует определенный общественный консенсус: общество договорилось, что сейчас устройство власти будет таким, что основы правового статуса личности будут такими. И все законодательство строится с учетом конституционных норм, закрепивших этот консенсус. Если всё время меняется конституция, то ни о какой стабильности в обществе, не говоря уже о законодательстве, речи быть не может.

Гибкие конституции потенциально способны привести к нестабильности, что чревато постоянными конфликтами. А главная цель конституции как раз состоит в том, чтобы стабилизировать общество, создавать механизмы, предотвращающие возникновение конфликтов. Поскольку основная задача правового регулирования – быть предсказуемым не только в конкретный момент, но и на обозримую перспективу, его основы должны быть в ра- зумной мере неизменны.

В то же время следует отметить, что изменение либо дополнение смысла конституции осуществляется не только посредством изменения текста, но и через его толкование. В конституции может быть очень мало слов, но эти слова могут быть многозначными. К примеру, Конституция США – очень небольшая текстуально, но, если учесть весь массив решений Верховного Суда США, чрезвычайно богатая по своему содержанию и необыкновенно гибкая. Как только появляется орган, который наделяется правом толковать любые нормы конституции, сама она приобретает гибкость. Как бы ни старался законодатель, абсолютно в любом конституционном тексте можно отыскать возможность для расширения его смысла.

Поэтому вопрос стабильности конституции – это еще и вопрос о защите ее смысла от толкователя. Эта защита, помимо институциональных решений, может осуществляться и через составление определенным образом конституционного текста. Поэтому, несмотря на то что гибкие конституции в целом более устойчивы, нам необходимо искать формулировки конституционных правил таким образом, чтобы, с одной стороны, обеспечить возможность точной реализации этих норм, а с другой стороны – сделать так, чтобы эти формулировки не мешали конституционному развитию и не препятствовали дальнейшему прогрессу. Отыскание таких формулировок составляет мастерство составителя конституционных текстов.

Глава 5
Прямое действие российской Конституции

§ 1. Прямое действие Конституции означает, что мы можем использовать положения Конституции РФ для разрешения любого правового вопроса независимо от положений действующего законодательства. Прямое действие означает, что Конституция действует всегда, независимо от того, приняты в ее развитие законодательные акты, позволяющие детализировать конституционные правила, или не приняты.

Означает ли прямое действие Конституции то, что она действует непосредственно? Это очень непростой вопрос.

С одной стороны, как уже отмечалось, текстуально нормы Конституции изложены довольно туманно и расплывчато, вследствие чего они довольно трудны для непосредственного применения (неясно, как из конституционной нормы вывести правило для применения в конкретном случае). С другой стороны, конституционные нормы регулируют не все возможные вопросы, а только вопросы конституционного уровня, в связи с чем их применения во всех возможных случаях и не предполагается. Собственно, поэтому и существует весь массив законодательства и подзаконных правовых актов, обеспечивающих регулирование всех отношений на основе конституционных норм. Кажется, что для прямого действия Конституции просто не остается места. Но ч. 1 ст. 15 Конституции всё-таки говорит о ее прямом действии. И это неудивительно, ведь если бы нормы Конституции невозможно было бы применять вследствие их неконкретности, размытости или неясности, то в таком случае Конституция вообще бы утратила правовое значение, лишившись возможности регулировать какие-либо отношения.

Пленум Верховного Суда РФ, который в пункте 2 постановления от 31.10.1995 № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» указал на то, что суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:

а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) когда Конституционным Судом Российской Федерации выявлен пробел в правовом регулировании либо когда пробел образовался в связи с признанием не соответствующим Конституции нормативного правового акта или его отдельных положений с учетом порядка, сроков и особенностей исполнения решения Конституционного Суда Российской Федерации, если они в нем указаны.

Указанные Верховным Судом случаи на самом деле означают невозможность прямого действия Конституции, поскольку, строго говоря, о прямом действии говорится только в первом пункте разъяснений (второй пункт говорит о непосредственном применении решений Конституционного Суда, а не норм Конституции непосредственно); при этом само разъяснение основано на том, что далеко не все конституционные нормы сами по себе способны быть применены для разрешения споров и критерий годности для применения конституционных правил так и не определен. Однако такой подход выглядит не соответствующим ч. 1 ст. 15 Конституции, поскольку приводит к выводу о невозможности прямого действия Конституции.

Вопрос о непосредственном действии Конституции возникает тогда, когда либо отсутствует законодательное регулирование спорного вопроса, либо правовое регулирование уже осуществлено, но рассматривается стороной спора как не соответствующее Конституции. Если в первом случае никаких возражений быть не может, поскольку в силу аксиомы «никому нельзя отказать в правосудии» (Iustitia nemini neganda est) суд обязан будет вывести из Конституции подлежащую применению норму, то второй составляет саму суть проблемы прямого действия Конституции: может ли правоприменитель разрешить дело, непосредственно используя конституционные нормы, если он придет к выводу о том, что применимые нормы законодательства не соответствуют Конституции?

§ 2. Согласно ч. 1 ст. 120 Конституции РФ судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону; при этом в соответствии с ч. 2 ст. 120 Конституции суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом. Если мы посмотрим на эти нормы, то заметим, что они устанавливают непосредственное действие закона. Несмотря на то что в развитие законов принимается огромное количество подзаконных нормативных правовых актов, суд при разрешении дела в случае противоречия подзаконных актов и закона должен разрешить дело на основании закона. Нельзя ли применить этот способ размышления и к случаю, когда противоречие возникает между Конституцией и законом?

Возможны две версии:

α) суд не должен применять неконституционный закон: в силу такого свойства Конституции РФ, как прямое действие, он должен разрешить дело непосредственно на основе конституционных норм. В этом случае мы будем говорить о прямом действии Конституции без ограничений;

β) суд не должен применять неконституционный закон, но не вправе и разрешать дело непосредственно на основе норм Конституции; суд должен обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке подлежащего применению закона на соответствие Конституции РФ. В этом случае прямое действие Конституции сужается: прямое действие Конституции может осуществляться только Конституционным Судом, но это означает, что непосредственного (т. е. без посредников, каковым является Конституционный Суд) действия Конституции нет.

Какие конституционные аргументы можно привести в пользу этих версий?