В 1862 году в Военном министерстве пришли к выводу, что работы комитетов «велись без общего плана и представляли совершенное разнообразие во взглядах». Исправить данный недостаток должна была подготовленная в Управлении иррегулярных войск «Общая программа главных оснований войсковых положений». Под этим названием скрывались упомянутые Н.И. Красновым «Соображения.». Развивая основные идеи данного документа, авторы очерка специально подчеркнули ту его часть, которая касалась планов по устройству казачьего войскового управления, в частности предложений по разграничению «гражданской части от военной и судебной от административной, а относительно судоустройства, принять формы и порядки, готовящиеся для всего государства»²⁴. Многолетние занятия местных комитетов не привели к «желаемым результатам». В связи с этим работу по совершенствованию казачьего законодательства было решено переместить в Военное министерство, в образованный в 1865 году «комитет по пересмотру казачьих законоположений». Однако, как считают авторы очерка, реформаторскую деятельность министерства на втором этапе нельзя сводить только к действиям данного комитета. Все последующие преобразования в отношении казачества они разделили на следующие группы: «1) изменения в числе и составе казачьих войск; 2) изменения в управлениях: военном и гражданском; 3) изменения в военной повинности казаков; 4) в организации казачьих частей; 5) в службе казачьих частей; 6) изменения в гражданском состоянии, в земельном и прочих довольствиях»²⁵. Кроме того, необходимость преобразований в казачьих войсках была объяснена не только негативным влиянием устаревших положений, но и наличием проблем военного и экономического характера. Так, например, в очерке утверждается, что «находившиеся на внутренней службе казаки лишь в самой слабой степени могли подготовляться в чисто строевом отношении». Внешняя служба, особенно донских полков, была организована «также не вполне удовлетворительно. большая часть их несла кордонную службу или же служила для усиления полиции и пограничной стражи». Только кавказские войска «несли чисто боевую службу, а затем вместе с усмирением горских племен, прекратилась и боевая практика». В связи с этим Военное министерство, «сознавая вред такой службы как для казаков, так и для государства, напрасно тратившего значительные суммы на содержание казаков, принимало меры к тому, чтобы образовать из казачьих войск вполне боевые части, могущие заменить регулярную кавалерию, что позволило бы содержать ее в сравнительно ограниченном составе»²⁶. В числе этих мер основной стало введение новых положений о казачьей службе, разделяющих казаков на служилых и неслужилых (или войсковых граждан) первоначально в Оренбургском казачьем войске, а затем в Кубанском и Терском казачьих войсках (1870), в Сибирском (1871), Астраханском и Забайкальском казачьих войсках (1872).

В очерке отмечается, что к началу 1871 года Военному министерству «удалось исполнить почти все задуманные преобразования, касающиеся гражданской части иррегулярных войск». Была разрушена «замкнутость» казачьих войск, узаконен выход из войскового сословия, в административном, судебном и полицейском отношениях казаки переподчинялись учреждениям или «общим с остальными сословиями, или же устроенным весьма сходным с действующими в остальных частях империи», наконец, лица других сословий получили право селиться и приобретать собственность в казачьих землях. Таким образом, совершился «громадный переворот, изменивший в большинстве казачьих войск веками сложившийся порядок и считавшийся прежде как правительством, так и казачьим населением необходимым условием существования казачьих войск». Но по военной части к началу 1871 года министерству так и «не удалось вполне осуществить свои предположения»²⁷. Ситуация была исправлена на третьем этапе реформ с 1871 года. На казачьи войска обратили повышенное внимание в связи с тем, что в военном ведомстве пришли к выводу о необходимости увеличения кавалерийских частей для достижения паритета с европейскими армиями. Казачество было признано удобным средством для достижения поставленных целей. Создание новых казачьих войск с одновременным увеличением сроков казачьей службы признавалось неудобным для практического осуществления. Пополнить ряды кавалерии было решено за счет привлечения к службе всего казачьего населения и зачисления всех без исключения казаков в служилый разряд. Такое решение подкреплялось тем обстоятельством, что «общеобязательная служба 1874 года, не давала поводов к изъятию в этом отношении для казаков, у которых искони общеобязательная воинская повинность составляла основание устройства каждого войска»²⁸. Благодаря предпринятым мерам, в первую очередь через возвращение принципа поголовности казачьей службы в «Положении о военной службе Донского войска» 1874 года и «Уставе о воинской повинности Войска Донского» 1875 года, Военному министерству «удалось поставить казачьи войска почти в одинаковый уровень с регулярными частями.»²⁹. Что же касается обустройства казаков в гражданском отношении, то «по этой части, насколько оказывалось возможным, продолжались развитие и применение той общей программы, которая была принята еще до 1871 года»³⁰.

Таким образом, в очерках можно увидеть определенную схему правительственной политики в отношении казачества при Александре II. В последующем она дополнялась, уточнялась для акцента на каких-то важных ее деталях и пр., но принципиально уже не менялась, по крайней мере на страницах дореволюционных изданий. Подобного нельзя сказать об имеющихся в литературе оценках результатов проведенных преобразований в казачьих войсках, которые были не столь однозначны.

Наличием таких оценок отличается упомянутая книга М.П. Хорошхина «Казачьи войска. Опыт военно-статистического описания» (1881). В этой работе он, уже не обремененный коллективной ответственностью, позволил себе выйти за рамки официальных «Очерков». Впрочем, от такого приема не стоит ждать какой-то альтернативной точки зрения, М.П. Хорошхин лишь выразил свою собственную позицию по ряду вопросов.

Его общая характеристика политики Военного министерства конца 1850-х – начала 1870-х годов практически идентична имеющимся в «Исторических очерках». Он так же, как и Н.И. Краснов, предпочел увидеть в действиях Военного министерства 1860-х годов по ограничению числа служащих казаков «желание облегчить тяжесть военной повинности», заметив, что «такой взгляд, противореча веками сложившемуся мнению о казаках как о сословии, главнейшая государственная повинность которого заключалась в военной службе всех и каждого, удержался не долго»³¹. Далее М.П. Хорошхин, опираясь на материалы своей статьи в «Военном сборнике» за 1873 год³², обращается к описанию властных ожиданий от результатов перевода казачьих войск на жестко установленную штатную численность и конскрипцию³³. Таким образом, М.П. Хорошхин не только удержал пальму первенства в освещении этого вопроса, но и стал практически единственным дореволюционным автором, не оставившим без внимания данный аспект правительственной политики в отношении казачества³⁴. В числе упомянутых ожиданий М.П. Хорошхин выделил: 1) улучшение качества строевого состава из-за более частого снаряжения на службу нижних чинов; 2) молодые люди, освобожденные жребием от службы, смогут самостоятельно выбирать род деятельности, соответствующий их способностям, таким образом становясь «полезными гражданами» для общества; 3) деньги, поступающие от неслужилых казаков, пойдут на увеличение войсковых капиталов, которые, в свою очередь, будут тратиться на улучшение условий жизни для всех; 4) со временем почти в каждой казачьей семье появится хотя бы один неслужилый казак, который будет заниматься поддержанием домашнего хозяйства, тем самым обеспечивая расходы на службу других членов семьи, не освобожденных от воинской повинности³⁵. М.П. Хорошхин, в отличие от Н.И. Краснова, являлся противником идеи освобождения части казаков от службы, отстаивая принцип ее общеобязательности. В связи с этим как в статье 1873 года, так и в книге он отметил «невыгодные стороны» отбывания воинской повинности на основе конскрипции. По мнению М.П. Хорошхина, тяжесть воинской повинности для казаков, попавших в служилый состав, только увеличивалась, в то время как неслужилые казаки несли сравнительно легкие налоги, кроме того, требовался значительный срок и особые благоприятные обстоятельства для того, чтобы в каждой семье оказался казак, не обязанный службой.

Тема стоимости казачьей службы для казака и для государства уже обсуждалась в публицистике 1860—1870-х годов, в том числе и самим М.П. Хорошхиным. В книге он не только не обходит ее вниманием, но еще и впервые упоминает об объяснениях Главного управления иррегулярных войск, предоставленных в ответ на замечания министра внутренних дел А.Е. Тимашева в отношении проекта «Положения о воинской повинности Донского войска» (1875). Претензии А.Е. Тимашева заключались в следующем – за несение обязательной военной службы казаки пользуются «громадными привилегиями», которые «не должны иметь места» в условиях, когда на все население империи распространен новый «Устав о воинской повинности» (1874), кроме того, новое донское положение «предоставляет казакам гораздо больше выгод, сравнительно с общим Уставом и делает из казаков двояко привилегированное сословие»³⁶. В объяснениях Главного управления содержатся расчеты, доказывающие неэффективность возможного перевода Донского войска в разряд обыкновенного гражданского населения из-за финансовых потерь государственной казны от такой операции. Данный эпизод станет хрестоматийным примером для многих последующих историков (и не только), которые будут выражать уверенность в экономической выгоде для государства в существовании казачьих войск, снаряжающихся на службу за свой счет. В конце же 1870-х – начале 1880-х годов такое представление, видимо, еще требовало убедительных доказательств, так как было подорвано самим Военным министерством в 1860-х годах. Недаром М.П. Хорошхин в заключение книги призвал признать факт того, «что если в последнее время значение казаков и умалилось, то далеко не в такой степени, как это полагалось до последней войны (Русско-турецкой 1877–1878. – Дет.)»³⁷.

Вряд ли до сих пор превзойденными по количеству обобщенного материала по истории казачества с точки зрения власти остаются четыре части 11-го тома «Столетия Военного министерства», посвященные деятельности Главного управления казачьих войск, воинской повинности и землеустройству казачьих войск³⁸. Главным редактором всего издания являлся генерал-лейтенант Д.А. Скалон – известный военный историк, председатель Императорского Русского военно-исторического общества. Составителями 11-го тома значились чиновники Главного управления – подполковник А.И. Никольский, надворный советник Н.А. Чернощеков, коллежский секретарь Б.Л. Исполатов и титулярный советник Ф.Н. Абрамов. Именно под их авторством в 1902 году вышли первые две части (вторая часть являлась приложением, содержащим документы), остальные были изданы в 1907 и 1911 годах. В эти промежутки времени вместилась не только революция 1905 года, но и повышение в звании до полковника А.И. Никольского, который совместно с Н.А. Чернощековым в 1907 году выпустил третью часть тома о воинской повинности казачьих войск. В свою очередь, Н.А. Чернощеков, будучи уже статским советником, стал единоличным составителем четвертой части о землеустройстве казачьих войск, опубликованной в 1911 году. Об упомянутых авторах 11-го тома известно крайне мало, и говорить о наличии у них исторического образования или писательского опыта, вероятно, не приходится. Поэтому даже прямой доступ к архивным делам Главного управления, имевшийся в силу служебного положения у А.И. Никольского и его коллектива, не позволил данному труду выйти на какой-то новый уровень осмысления материала, хотя охват вопросов по истории казачества и получившийся объем, безусловно, впечатляют.

В первой части представлена общая картина правительственной политики в отношении казачьих войск в 60 – 70-х годах XIX века. Ее схема описания была позаимствована из «Исторического очерка деятельности военного управления в России.». Отсутствие в первой части, как и во всем томе, внятной периодизации компенсировалось приводимой информацией о позиции различных лиц, причастных к реформам среди казачества, а также раскрытием важных деталей преобразовательного процесса, прежде нигде не освещенных.

В приложении к 1-му тому «Столетия Военного министерства.» полностью воспроизводился известный всеподданнейший доклад военного министра Д.А. Милютина от 15 января 1862 года³⁹, в котором излагалась программа первоочередных задач по усовершенствованию всей военной системы в России, в том числе и в казачьих войсках. Однако доклад был абсолютно проигнорирован авторами казачьего тома. Ни слова не было сказано и о важных для понимания замысла властей по реорганизации казачества «Соображениях. о главных началах. которые должны быть приняты в руководство при составлении новых положений о казачьих войсках». Такая избирательность, вероятно, была обусловлена желанием авторов переключить внимание на инициативы снизу и их роль в процессе реформирования казачьих войск в конце 1850-х – начале 1860-х годов. Тем самым они как бы снимали часть ответственности с Военного министерства за продвижение непопулярного среди казаков курса. К числу таких инициатив снизу относится представление донского войскового наказного атамана М.Г. Хомутова (1856) о необходимости пересмотра устаревшего Положения 1835 года, которое дало старт открытию в казачьих войсках комитетов по подготовке новых войсковых положений⁴⁰. В этом же ключе авторы тома подробно освещают промежуточные выводы Кавказского редакционного комитета. Данные выводы были получены в ходе обсуждения в начале 1860-х годов вопроса о необходимости изменения казачьего порядка воинской службы. В записке комитета утверждалось, что с окончанием Кавказской войны и закрытием «для иррегулярной конницы главного театра действий», как минимум от Кавказских казачьих войск больше не потребуются «усиленные наряды» на службу. Таким образом, по мнению комитета, уже нет «достаточных причин держать все казачье население в том же напряженном положении, в каком оно находилось прежде, и замыкать вовсе выход из войскового сословия»⁴¹. В записке также ставилось под сомнение распространенное мнение о «дешевизне казачьих войск», которое было названо «кажущимся»⁴².

Надежды Военного министерства на результативность деятельности местных комитетов не оправдались. Предоставленные проекты новых положений оказались «по своему содержанию и направлению не соответствующими духу новейшего законодательства». В связи с этим военный министр Д.А. Милютин признал необходимым «для скорейшего и правильного окончания этого дела» учредить в 1865 году при Управлении иррегулярных войск особый Временный комитет по пересмотру казачьих законоположений⁴³. Авторы тома подробно разбирают программу занятий Временного комитета, показывают его повышенное внимание к вопросам развития гражданской сферы казачьих войск, раскрывают детали дискуссий на заседаниях комитета по вопросам торговли в казачьих войсках, нового порядка казачьей службы на основе конскрипции и пр. Такая направленность политики Военного министерства в отношении к казачеству объясняется авторами тома императорской установкой, озвученной в известной речи Александра II перед депутатами комитета в октябре 1866 года⁴⁴. Ее влияние имело долгосрочный характер. В высочайшем докладе по Военному министерству за 1868 год проговаривалось, что ведомство в своих действиях основывается на идее «объединения, сколько возможно, казачьего сословия с другим, совместно с ним обитающим, населением под одним общим гражданским управлением, сохранив в отдельности только в военном устройстве казаков, в собственном хозяйстве войсковом и военной администрации»⁴⁵.