Глава II. Основы управления в области охраны окружающей среды

Статья 5. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся:

обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации;

разработка и издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и контроль за их применением;

разработка, утверждение и обеспечение реализации федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации;

объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории Российской Федерации;

координация и реализация мероприятий по охране окружающей среды в зонах экологического бедствия;

установление порядка осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), формирование государственной системы наблюдений за состоянием окружающей среды и обеспечение функционирования такой системы;

установление порядка осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды, в том числе на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся в ведении Российской Федерации, объектах, способствующих трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (федеральный государственный экологический контроль);

установление федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды;

обеспечение охраны окружающей среды, в том числе морской среды на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

установление порядка обращения с радиоактивными отходами и опасными отходами, контроль за обеспечением радиационной безопасности;

подготовка и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды;

установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды;

установление порядка определения размера платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;

организация и проведение государственной экологической экспертизы;

взаимодействие с субъектами Российской Федерации по вопросам охраны окружающей среды;

установление порядка ограничения, приостановления и запрещения хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, и их осуществление;

предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

организация и развитие системы экологического образования, формирование экологической культуры;

обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды;

образование особо охраняемых природных территорий федерального значения, природных объектов всемирного наследия, управление природно-заповедным фондом, ведение Красной книги Российской Федерации;

ведение государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, и их классификация в зависимости от уровня и объема негативного воздействия на окружающую среду;

ведение государственного учета особо охраняемых природных территорий, в том числе природных комплексов и объектов, а также природных ресурсов с учетом их экологической значимости;

экономическая оценка воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

экономическая оценка природных и природно-антропогенных объектов;

установление порядка лицензирования отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды и его осуществление;

осуществление международного сотрудничества Российской Федерации в области охраны окружающей среды;

осуществление иных предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий.

Комментарий

1. Данная глава посвящена правовым основам экологического управления. С общетеоретических позиций управление есть целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления. Сам термин управление стал универсальным средством характеристики определенного вида деятельности, т. е. совокупности действий, совершаемых ради достижения соответствующих общественно значимых целей.

В юридической литературе в основном рассматривается понятие государственного управления. При этом оно формулируется в широком и узком смыслах. В широком смысле государственное управление определяется как деятельность государства по осуществлению его властной и других функций всеми органами, институтами всех ветвей власти, но в различной мере и в различных формах. В более узком смысле (например, в административном праве) под государственным управлением понимается вид государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть. В настоящее время в связи с появлением и планомерным развитием института местного самоуправления закрепился в употреблении термин муниципальное управление. Комментируемый закон признает возможность и даже необходимость осуществления экологического управления, как государственными органами власти, так и органами местного самоуправления.

В комментируемом законе под термином «управление» понимается как общая функция всех властных институтов в России, так и государственное управление в узком смысле. Закон говорит только о государственном и муниципальном управлении в сфере взаимодействия общества и природы, хотя некоторые авторы в своих трудах указывают и иные виды такого управления – «общественное», «производственное», «отраслевое (ведомственное)» и др.

Представляется, что в контексте комментируемого Закона под управлением понимается осуществление внешних государственно-властных полномочий, подкрепляемых возможностью применения мер государственного принуждения. Общественное управление в рассматриваемом контексте не имеет правового характера по причине отсутствия у общественных объединений возможности реализации внешних властных функций. Общественные объединения могут осуществлять только «экологически значимую деятельность» либо «участвовать в обеспечении экологического правопорядка» (например, посредством сообщения соответствующим государственным органам о совершении экологических правонарушений, осуществления общественной экологической экспертизы). Содержание производственного экологического управления определяется экологическими требованиями к конкретному хозяйствующему субъекту исходя из параметров и видов осуществляемого им негативного воздействия на окружающую среду. Следовательно, речь идет не о реализации функции управления, а лишь об обязанности соблюдения определенных законодательных предписаний об охране окружающей среды. В свою очередь отраслевое (ведомственное) управление осуществляют федеральные министерства, службы и агентства в пределах своей компетенции. Исходя из этого, не ясна принципиальная разница между «государственным» и «отраслевым (ведомственным)» управлением.

Под управлением в области охраны окружающей среды (экологическим управлением) понимается нормотворческая, правоприменительная, юрисдикционная и иная властная деятельность всех органов государства, а также органов местного самоуправления в пределах их компетенции, направленная на регулирование отношений в сфере взаимодействия природы и общества в целях обеспечения благоприятного качества окружающей среды, соблюдения и защиты экологических прав и интересов физических и юридических лиц.

Таким образом, управленческая деятельность в области охраны окружающей среды осуществляется исключительно органами государственной власти и органами местного самоуправления. Только они имеют внешние полномочия властного характера, со всеми вытекающими отсюда последствиями (подчинение своей воле от лица государства или с санкции государства, вплоть до применения мер государственного принуждения).

Управление в области охраны окружающей среды и природопользования касается не только экологических, но и других отношений в сфере общественного производства, влияющих на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов.

Специфика государственного управления в рассматриваемой области обусловлена как объективными факторами, связанными с обострением социально-экономических и экологических проблем, характерных для происходящих процессов в условиях рыночной экономики, так и субъективными факторами и обстоятельствами, в том числе переоценкой роли и значения рыночных механизмов, административно-правовых мер.

Указанная специфика государственного управления проявляется прежде всего в основных задачах и принципах управления в экологической сфере.

2. Основным элементом правового статуса государственных и муниципальных органов является их компетенция, которая представляет собой закрепленную нормативными актами совокупность прав и обязанностей этих органов по предметам их ведения для осуществления функций государства и местного самоуправления. Природоохранные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления – это нормативно закрепленный комплекс прав и обязанностей этих органов по реализации экологической функции. Основой осуществления полномочий органов государственной власти в области охраны окружающей среды являются положения Конституции РФ, имеющие принципиальное значение для развития всего экологического законодательства. Конституция охрану окружающей среды, особо охраняемые природные территории, а также законодательство об охране окружающей среды относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «д», «к» ч.1 ст.72). Это означает, что по данным вопросам издаются федеральные законы и в соответствии с ними принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2 ст. 76).

Законы субъектов Российской Федерации принимаются либо после принятия соответствующего федерального закона, для уточнения и адаптирования его к особенностям отдельно взятого региона, либо в порядке опережающего нормотворчества. Однако, в любом случае, законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам.

Осуществление такой совместной деятельности – тяжелый труд, прежде всего потому, что нескольким субъектам приходится согласовывать свои интересы. Причем успешной совместная деятельность может быть только в том случае, если заранее за сторонами закреплены направления их работы, осуществление которых должно привести к совместно ожидаемому результату.

Со всеми трудностями совместной деятельности сталкиваются и государственные органы в процессе управления в области охраны окружающей среды. Во-первых, вопросы разграничения и делегирования полномочий в области охраны окружающей среды всегда являлись камнем преткновения между федерацией и регионами. Законодательная, административная и судебная практика, приходившаяся на периоды 2002–2006 гг., как нельзя ярко показала противоборство по «перетягиванию одеяла» двух уровней власти.

Во-вторых, наделение и осуществление разными федеральными органами исполнительной власти смежных функций в сфере охраны окружающей среды приводили и приводят к дублированию их полномочий (например, несмотря на то, что полномочиями по осуществлению федерального государственного экологического контроля наделен только один орган – Росприроднадзор, не исключено осуществление некоторых контрольных мероприятий в области охраны окружающей среды и другим органом – Ростехнадзором, наделенным специальными функциями в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия).

Ситуация с разграничением полномочий осложняется еще и тем, что делить полномочия следует не всегда только между двумя субъектами. Следует иметь в виду и формирующийся субфедеральный управленческий уровень в результате создания федеральных округов, представленный территориальными подразделениями ряда федеральных органов исполнительной власти, наделенных рядом полномочий по охране окружающей среды. Наряду с этим, сохраняется субрегиональный принцип управления использованием и охраной водных объектов и водных биоресурсов (бассейновый принцип).