Важной характеристикой является качество окружающей среды – это ее состояние, оцениваемое с точки зрения физических (температура, радиация), химических (состав элементов, доля различных веществ), биологических (наличие микроорганизмов) и иных показателей, используемых по отдельности либо в комплексе. Благоприятной окружающая среда является в том случае, если ее качество создает условия для устойчивого функционирования природных и природно-антропогенных объектов (закон отдельно называет здесь естественные экологические системы, но в этом нет нужды, так как они представляют собой вид природных объектов). Устойчивое функционирование предполагает, что природные и природно-антропогенные объекты сохраняют свои основные качества и существуют в режиме, максимально приближенном к естественной среде обитания, ведут нормальную жизнедеятельность, их потребности в достаточной степени обеспечиваются, присутствуют возможности для развития и нет угрозы уничтожения или повреждения.

Под природными ресурсами закон понимает компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. Таким образом, не требуется фактического использования каких-либо природных объектов, чтобы их можно было относить к природным ресурсам, достаточно того, чтобы они обладали определенными полезными свойствами, которые могут представлять интерес для производственной деятельности или прямого потребления. Использование природных ресурсов – эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности. Использование означает извлечение из природных ресурсов их полезных свойств.

3. Следующий терминологический блок связан с ограничениями негативного воздействия на окружающую среду. Это такое воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды. Загрязнение окружающей среды определяется как поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду. Таким образом, источником может быть как определенная субстанция, так и иной вид воздействия (шумовое, тепловое, радиационное), а опасность для окружающей среды может быть обусловлена не только вредоносными свойствами самого источника, но и объемом воздействия, превышающим нормальный, или попаданием относительно безвредного вещества в неподходящую для него среду.

Своеобразна законодательная трактовка загрязняющего вещества: таковым признается вещество (смесь веществ), которое не только обладает вредными для окружающей среды свойствами, но еще и превышает по своему количеству или концентрации установленные для данной группы веществ нормативы воздействия на окружающую среду (т. е. данное понятие имеет и качественное, и количественное содержание).

Обширен терминологический ряд, касающийся нормирования в сфере окружающей среды. Родовым понятием здесь является норматив в области охраны окружающей среды, или природоохранный норматив. Это установленные в соответствующем порядке нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на нее, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие. Норматив в данном случае подразумевает четко определенный количественный порог, переход которого представляет опасность для окружающей среды.

Два основных вида природоохранных нормативов – нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на окружающую среду. Нормативы качества окружающей среды представляют собой такие измеримые, исчислимые характеристика окружающей среды, которые обеспечивают ее благоприятное состояние. Нормативы качества устанавливаются в виде физических, химических, биологических и других показателей окружающей среды. Нормативы допустимого воздействия – это требования уже не к самой окружающей среде, а к деятельности человека, оказывающей влияние на окружающую среду; это ограничения, налагаемые на источники антропогенного воздействия, с целью соблюдения нормативов качества.

Далее в законе предложен более развернутый, детализированный перечень природоохранных нормативов. В частности, в числе нормативов допустимого воздействия выделяется такой вид, как нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду – это такие нормативы, которые выражают величину допустимого суммарного воздействия всех источников на окружающую среду или отдельные компоненты природной среды в пределах конкретных территорий или акваторий. Еще один вид нормативов этой же категории – нормативы допустимых выбросов и сбросов химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов, которые выражаются в показателях массы данных веществ или микроорганизмов, допустимых для поступления в окружающую среду от тех или иных источников, с учетом технологических нормативов. Технологические нормативы, в свою очередь, – такие нормативы, которые устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников, технологических процессов, оборудования, причем особенность их состоит в том, что рассчитываются они на единицу выпускаемой продукции.

К нормативам качества окружающей среды, в свою очередь, относятся нормативы предельно допустимых концентраций, т. е. показатели максимально допустимого содержания химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в окружающей среде. Другая разновидность – нормативы допустимых физических воздействий, отражающие уровни допустимого воздействия тех или физических факторов на окружающую среду, при соблюдении которых обеспечиваются нормативы качества окружающей среды. Особую группу ограничений составляют лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, отличительная черта которых заключается в том, что они устанавливаются на период проведения мероприятий по охране окружающей среды, в том числе внедрения наилучших существующих технологий, и выступают средством соблюдения нормативов в области охраны окружающей среды.

4. Последний тематический цикл терминов, определяемых в законе, связан с проблемами государственного контроля и обеспечения экологической безопасности. Так, оценка воздействия на окружающую среду – это особая деятельность по выявлению, анализу и учету последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности; по результатам такой оценки принимается решение о возможности или невозможности осуществления соответствующей деятельности, в зависимости от того, каким по характеру и масштабу будет воздействие этой деятельности на состояние окружающей среды. Как видно из законодательного определения, во внимание принимаются не только прямые, но также косвенные и иные последствия намечаемой деятельности (хотя и не совсем ясно, какими еще могут быть последствия, помимо прямых и косвенных).

От оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) следует отличать мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг), который включает систему наблюдений за состоянием окружающей среды, оценку и прогноз изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов.

До 1 января 2007 г. ОВОС понималась, прежде всего, как процедура, предшествующая государственной экологической экспертизе. С 2007 г. и по настоящий момент в отношении объектов капитального строительства, в том числе особо опасных объектов, проводится единая государственная экспертиза в соответствии с градостроительным законодательством, в ходе которой проектная документация проверяется и на соответствие экологическим требованиям. Правовыми основаниями для проведения ОВОС в целях государственной экспертизы являются ст. 49 ГрадК РФ, называющая в числе обязательных документов, предоставляемых на экспертизу план мероприятий по охране окружающей среды (ПМООС), и Постановление Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию», определяющее, что ОВОС объекта капитального строительства является составной частью ПМООС.

Разница между ОВОС и экологическим мониторингом заключается, во-первых, в направленности (ОВОС призвана определить последствия конкретного вида планируемой деятельности, мониторинг охватывает состояние окружающей среды в целом), во-вторых, в юридических последствиях (ОВОС служит непосредственным основанием для принятия решения о возможности ведения намечаемой деятельности; мониторинг же предназначен для сбора информации, которая может быть использована в самых различных целях). В составе мониторинга окружающей среды выделяется государственный экологический мониторинг, субъектом которого может выступать лишь федеральный или региональный орган государственной власти.

Еще один смежный вид деятельности – контроль в области охраны окружающей среды, или экологический контроль. Эта деятельность носит скорее правоохранительный характер и представляет собой совокупность мер, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды. Требования в области охраны окружающей среды (природоохранные требования) – это юридически обязательные условия, предъявляемые законодательством и иными нормативными актами к хозяйственной и иной деятельности с целью охраны окружающей среды.

Наконец, экологический аудит – особый вид оценки соблюдения природоохранных требований, которому свойственны следующие черты: а) независимость (т. е. проводится какими-либо сторонними субъектами, специализирующимися на аудиторской деятельности и привлекаемых отдельно для каждого случая); б) комплексность (т. е. системный характер, оценка всех существующих аспектов хозяйственной деятельности с экологической точки зрения); в) документированность (результаты аудита выражаются в мотивированном заключении или акте, где описываются объекты проверки, ее ход и результаты); г) наличие практических рекомендаций по итогам проверки.

Таким образом, в законе содержится определение четырех различных видов оценки состояния окружающей среды: ОВОС, экологического мониторинга, экологического контроля и экологического аудита. Достаточно четко указаны критерии их разграничения. Следует заметить, что понятие экологического аудита в законе более не употребляется; наряду с этим, по непонятным причинам в статье не дается определения экологической экспертизы.

Закон разъясняет и такое понятие, как «наилучшая существующая технология». Такая технология обладает следующими характеристиками: а) она базируется на последних, наиболее совершенных научных разработках; б) предусматривает реальное снижение негативного воздействия технологических процессов на состояние окружающей среды; в) имеет определенный срок применения с учетом социально-экономических факторов.

К сожалению, крайне неточно и заслуживает серьезной критики предложенное в законе определение экологического вреда как негативного изменения окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшего за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов. В частности, из данного определения следует, что ухудшение состояния окружающей среды, не принявшее таких крайних форм, как деградация или истощение, с точки зрения закона вообще не носит характера экологического вреда. Как представляется, в действительности экологическим вредом должно считаться любое загрязнение окружающей среды, которое привело к негативному изменению ее состояния, нарушило функционирование природных или природно-антропогенных объектов; деградация экологической системы или истощение природных ресурсов – не единственные, а лишь самые тяжкие проявления такого вреда.

Законом определяется также понятие экологического риска. Экологический риск – вероятность наступления такого события, которое окажет неблагоприятное воздействие на природную среду; такое событие может быть связано с осуществлением хозяйственной или иной деятельности (например, сверхнормативные выбросы) либо иметь характер чрезвычайной ситуации природного или техногенного происхождения. Риск – это не абстрактная возможность, а реальная вероятность, которая может быть спрогнозирована и рассчитана с точки зрения сроков, потенциальных последствий, путей предотвращения и ликвидации, и т. п.

Завершается статья определением экологической безопасности. Экологическая безопасность – своего рода конечная цель природоохранной деятельности, желаемый результат всех мероприятий по охране окружающей среды. Это состояние защищенности природной среды, а как следствие – экологических интересов личности, от любых негативных воздействий, будь то со стороны хозяйственной деятельности или вследствие чрезвычайных ситуаций. Понятие экологической безопасности дает юридический критерий для обобщенной оценки тех или иных реальных ситуаций, имеющих отношение к окружающей среде или ее отдельным элементам. Помимо экологической безопасности в законодательстве предусматривается обеспечение промышленной безопасности опасных производственных объектов, радиационной безопасности, а также безопасности гидротехнических сооружений.

Согласно ст. 1 Закона о промышленной безопасности, промышленная безопасность опасных производственных объектов означает состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий. Определение радиационной безопасности закреплено в Законе о радиационной безопасности. Данный вид безопасности понимается как «состояние защищенности настоящего и будущего поколений людей от вредного для здоровья воздействия ионизирующего излучения».

Безопасность гидротехнических сооружений представляет собой свойство гидротехнических сооружений, позволяющее обеспечивать защиту жизни, здоровья и законных интересов людей, окружающей среды и хозяйствующих объектов (ст. 3 Закона о безопасности гидротехнических сооружений).

Указанные виды безопасности с одной стороны, нельзя рассматривать как виды экологической безопасности, поскольку объекты их регулирования выходят за рамки обеспечения экологической безопасности. Например, содержание промышленной безопасности включает в себя соблюдение, помимо экологических требований, правил по охране труда, а также различных нормативов по эксплуатации производственного оборудования.

С другой стороны, нельзя не признать, что сферы действия рассматриваемых видов безопасности во многом схожи. Можно констатировать, что они соприкасаются в области обеспечения требований по охране окружающей среды, а также по основной их цели, которой является защита человека от негативного антропогенного воздействия (о соотношении экологической и радиационной безопасности см. комментарий к ст. 48).

Статья 2. Законодательство в области охраны окружающей среды

1. Законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

2. Настоящий Федеральный закон действует на всей территории Российской Федерации.

3. Настоящий Федеральный закон действует на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в соответствии с нормами международного права и федеральными законами и направлен на обеспечение сохранения морской среды.

4. Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду, регулируются международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

5. Отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления, регулируются международными договорами Российской Федерации, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире, иным законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования.

6. Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством.

Комментарий