1.3. С какой целью политики привлекают экспертов?

Зачем политики привлекают экспертов к участию в подготовке и принятии политических решений? В случае упомянутой во введении нормативной экспертизы ответ понятен: для оценки соответствия объекта экспертизы определенным стандартам. Если же речь идет об экспертизе «для принятия решений», ситуация несколько иная. Да, во многих случаях экспертов привлекают действительно как носителей знания с целью подготовки более качественного ответа на сложные вызовы, с которыми сегодня постоянно сталкивается власть любого уровня. Ряд исследователей называет это «инструментальной» функцией экспертного знания. Однако реальная политическая практика указывает на то, что наряду с инструментальной функцией привлечение экспертов к процессу подготовки решений может выполнять и символическую роль, представлять собой символическую функцию. Так, ряд исследователей отмечают, что знание может быть использовано стратегически, как средство для обоснования организационных предпочтений^[22]. К этому можно добавить, что исследователи в области социологии организаций показали, как организации черпают легитимность, сигнализируя своему окружению об использовании ими знания^[23].

Около десяти лет тому назад Кристина Босуэлл предложила выделить внутри символического использования экспертного знания выделить две различные функции. Первая из них – функция легитимизации. Привлекая экспертное знание, организация (в том числе и властные структуры) может повысить свою легитимизацию и поддержать ее претензии на ресурсы и юрисдикцию над конкретными областями политики. Можно сказать, что в этом случае экспертное знание может обеспечить организацию эпистемической властью. Эта функция особенно важна в ситуациях, когда общество высоко ценит использование экспертного знания властью. Вторая – это подкрепляющая (substantiating) функция. Экспертное знание может одолжить свой авторитет конкретной политической (policy) позиции, помогая обосновать организационные преференции в случае политических дискуссий^[24].

Используя представления из теории организаций^[25], Кристина Босуэлл выделяет два типа идеальных типических организаций: организации действия и политические организации. Первые черпают легитимность в результатах собственных действий, или, в случае административных агентств, в результатах своего взаимодействия с обществом. Напротив, политические организации обосновывают свою легитимность тем, что Н. Брунссон (N. Brunsson) назвал «беседы» (talk) и «решения». Легитимизация через «беседы» подразумевает поддержание некоторых норм и ценностей в формальной структуре организаций и ее риторике.

Предполагается, что организации действия с большей вероятностью используют знания инструментально, организуя исследования, чтобы повысить качество результатов своей деятельности. Это имеет место, когда организация осознает, что существует недостаток знаний, который препятствует достижению ее цели. В свою очередь, политическая организация более вероятно будет использовать знания, чтобы повысить свою легитимность. Если в окружении имеется набор акторов – носителей экспертного знания, они будут использованы, чтобы продемонстрировать уважение к научному знанию.

Использовать же экспертное знание в подкрепляющих целях могут, по мнению Кристины Босуэлл, как организации действия, так и политические организации, в зависимости от сочетания двух факторов. Первый – это уровень публичных дискуссий вокруг конкретной политики (policy). Организации, встречающие оппозицию своим конкретным решениям, могут счесть разумным потратить дополнительные ресурсы, чтобы обеспечить доверие этим решениям. Второй фактор – соотношение между двумя конкурентными требованиями: технократическим и демократическим. Технократическое требование соответствует ситуации, когда научные свидетельства и анализ принимаются как легитимные основания для окончательного выбора. Напротив, демократическое требование превалирует в областях политики (policy), в которых поддержка народа рассматривается как решающая. Обычно это области, в которых конфликты вращаются вокруг различий ценностей или интересов, скорее, чем конкурирующие научные утверждения. Подкрепляющая функция экспертного знания, как правило, используется организациями, если технократический подход является преобладающим.

Естественно, что использование одной из предложенных трех Кристиной Босуэлл функций экспертного знания зависит и от уровня сложности проблемы, которую предстоит решать. В таблице ниже представлены условия использования обсуждаемых функций экспертного знания.

Таблица 1

Условия использования функций экспертного знания

В своей работе Кристина Босуэлл также сформулировала три индикатора, наличие или отсутствие которых позволяет нам судить о вероятности использования той или иной функции экспертного знания. Это, во-первых, реальная потребность организации в самих результатах исследований; во-вторых, наличие механизмов доведения этих результатов до лиц, принимающих решения (ЛПР); в-третьих, уровень публичности использования полученных знаний. В таблице 2 приведены эти индикаторы для всех трех обсуждаемых случаев.

работ набор этих трех функций используется для анализа деятельности как правительственных, так и независимых комиссий, созданных в Великобритании для анализа политики в области миграции. В этом случае, однако, вместо термина «инструментальная функция» используется термин «функция решения проблемы»^[26].

Таблица 2

Индикаторы реализации функций экспертного знания

1.4. Модели экспертного участия и категории «агентов знаний»

Несколько иной подход к анализу взаимодействия экспертного сообщества и власти мы находим в работах профессора Шейлы Джасанофф, автора классических исследований о роли экспертного знания в процессе принятия политико-управленческих решений^[27].

Отметим, что она имеет большой опыт работы в различных правительственных экспертных комиссий Великобритании.

Шейла Джасанофф подчеркивает, что сегодня уже невозможно рассматривать науку как некий институт, существующий отдельно от других общественных институтов: «Главная задача в исследованиях науки и технологий заключается в том, чтобы раскрыть текучесть границ между социальным, материальным и природным мирами, показывая, что многое из того, что мы знаем из данных науки или использования технологий создано и дано нам строго через социально приемлемые системы риторики и практики. Наука, в частности, возникает из этого анализа не как независимый, саморегулируемый производитель истины о природном мире, а как динамический социальный институт, полностью включенный в другие механизмы создания социального и эпистемологического порядка в современных обществах»^[28].

Шейла Джасанофф, в отличие от Кристины Босуэлл, рассматривает только инструментальную функцию использования экспертного знания, но обращает наше внимание на устаревшую, по ее мнению, традиционную модель взаимодействия экспертов и власти, которую она называет линейно-автономной моделью. В рамках такой модели подразумевается, что научные факты устанавливаются отдельно от задач политики (имеется в виду, конечно, политика-policy) и перед привлечением этих фактов для решений проблем политики-policy. В итоге подразумевается, что политико-управленческие решения созревают по мере перехода от научно установленных фактов к ценностям. Ученым дается право обосновывать качество и цельность их открытий и результатов по своим собственным правилам до того, как суждение политиков вступает в игру. Отступление от этого идеала угрожает превратить науку в инструмент политики. В случае потери автономии наука, как считается в рамках такой модели, не сможет обеспечить объективную информацию о функционировании природы или общества^[29].

Еще одна и, возможно, более важная причина сущностного ограничения применимости линейно-автономной модели – это ее принципиально абстрактный характер, который не учитывает существования так называемых пограничных структур (boundary structure), которые возникают на границах соединяющих систему научного знания и систему власти – в данном случае систему администрирования, управления различными политиками (policy) в данной местности, стране или регионе. Понятие (и даже теория) таких пограничных структур была предложена для границы наука-власть в 1999–2000 гг. Давидом Гастоном^[30], и развита затем в работах ряда авторов^[31] (подробнее о пограничных структурах см. раздел 3.6. нашей книги^[32]). Отметим здесь, что в том же 1999 г., то есть одновременно со статьей Дэвида Гастона, в которой предлагалась концепция пограничных структур, появилась и наша статья, в которой обосновывалась важная роль институтов-медиаторов в развитии демократического политического режима в посткоммунистических странах, при этом, кроме процессов взаимодействия между властью и наукой были проанализированы и их отношения со структурами гражданского общества^[33]. Такие пограничные структуры или, в нашей терминологии, структуры-медиаторы, владеют языками каждой из взаимодействующих сторон и способны эффективно подготовить проект решения с учетом первоначальных рекомендаций экспертов, их реплик на замечания и предложения представителей власти.

Кроме того, важно учитывать, что в современных органах власти, в администрациях различного уровня сегодня работают достаточно образованные люди, и некоторые из них имеют опыт серьезной научной деятельности. Соответственно, они и сами могут оценить качество предлагаемых экспертами рекомендаций, а также, сами при необходимости, провести исследование. Чего им действительно, как правило, не хватает, так это времени, основное количество которого уходит на повседневную, рутинную работу. В то же время, если учитывать представления Пола Сабатье и его соавторов о роли Коалиций общественных интересов в подготовке и реализации инноваций в области публичного администрирования^[34], становится еще яснее ограниченность линейно-автономной модели взаимодействия науки и власти.

Вместо последней Шейла Джасанофф предлагает новую модель, которую она назвала моделью virtuous reasonvirtuous reason (возможный перевод – «модель добродетельных оснований»). В рамках этой модели наука не отделяется полностью от политических обсуждений, скорее рассматривается ситуация, как интеграция науки и политики поможет оптимальному достижению желаемой публичной цели. Задача не в том, чтобы лучше инструментализировать науку, но как согласовать ее практики с широким набором социальных ценностей, особенно с учетом угрозы неизвестности и невежественности. При этом, отмечает Шейла Джасанофф, любые реформаторские усилия должны подразумевать признание того факта, что процесс оценки справедливости применения научных