Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, является основным направлением деятельности прокуратуры, самым важным и ответственным, о чем пишут многие авторы.[13]
Деятельность органов дознания и следствия, как никакая другая, способна нарушить права и свободы граждан, повлечь за собой необоснованные арест, обыск, задержание, явиться предпосылкой незаконного осуждения. Поэтому на пути противоправных следственных действий, оперативно-розыскных мероприятий, процессуальных решений должен быть надежный заслон – прокурорский надзор, который призван обеспечить раскрытие преступлений, привлечение виновных к уголовной ответственности.
Задачами уголовного судопроизводства, а следовательно, и прокурорского надзора, в соответствии со ст. 2 УПК РСФСР являлись быстрое и полное раскрытие преступлений, изобличение виновных и обеспечение правильного применения закона, чтобы каждый совершивший преступление был подвергнут справедливому наказанию и ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности и осужден.
В ныне действующем УПК РФ задачи уголовного судопроизводства не закреплены. Статья 6 УПК РФ говорит о назначении уголовного судопроизводства, но ее конструкция представляется не вполне удачной. Защита прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, защита личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод, безусловно, важны. То, что это отражено в законе, правильно. Но нельзя забывать, что главное назначение уголовного судопроизводства – раскрытие преступлений, изобличение виновных, их наказание. И все это при соблюдении прав личности.
Законодатель не посчитал нужным закрепить в законе задачи прокурорского процесса. Но значит ли это, что их нет? Любая деятельность имеет цели и задачи, однако определить их не всегда просто. По этому поводу генеральные прокуроры издавали приказы, которые уточнялись, корректировались. После принятия УПК РФ этот вопрос стали обходить молчанием. Тем не менее, мы берем на себя смелость выделить следующие задачи органов прокуратуры:
1) быстрое, полное раскрытие преступлений, пресечение преступной деятельности, изобличение виновных;
2) полнота, объективность расследования, выяснение всех обстоятельств дела;
3) законность всех следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий;
4) законность принимаемых процессуальных решений (особенно уголовно-процессуального задержания, привлечение к уголовной ответственности);
5) законность избрания мер пресечения;
6) надзор за органами расследования;
7) соблюдение прав всех участников уголовного процесса;
8) устранение всех нарушений закона со стороны органов следствия, дознания, реагирование на них;
9) законность приостановления расследования, прекращения уголовных дел;
10) выявление причин преступлений, условий их совершения, их профилактика.
Естественно, задачи прокурорского надзора могут уточняться, меняться. Они определяются многими факторами и в первую очередь состоянием преступности в стране, в регионе, ее структурой, динамикой, раскрываемостью, соблюдением законности при расследовании и т. д.
Задачи уголовного процесса достигаются не любыми способами, а только лишь законными, и это принципиально важно.
В. И. Басков правильно пишет, что когда используются любые методы расследования, то в результате нередко невиновный оказывается под арестом, а убийца остается на свободе и продолжает совершать преступления.[14]
Прокурор должен помнить, что законность – это основополагающий принцип уголовного процесса. Поэтому наряду с задачами существует понятие «предмет прокурорского надзора», сформулированное в ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
Более сложным является вопрос о сущности прокурорского надзора за следствием, дознанием, оперативно-розыскной деятельностью.
В свое время В. Д. Ломовский писал, что о сущности прокурорского надзора в правоохранительной деятельности в науке встречаются противоречивые, часто взаимоисключающие друг друга положения. Недостатки в изучении и понимании сущности прокурорского надзора отрицательно сказываются на исследовании теории, законодательства, практике. По мнению В. Д. Ломовского, с чем мы полностью согласны, прокурорский надзор имеет право вмешиваться во всякую деятельность, если речь идет о выявлении правонарушения и восстановлении нарушенных прав.[15] Он указывает, что в настоящее время трудности в понимании сущности Российского прокурорского надзора увеличились по целому ряду причин.[16]
Указанная проблема имеет давнюю историю. Десятилетия назад В. С. Тадевосян совершенно определенно писал, что прокурор не только надзирает, но и управляет, руководит работой следователей и отвечает за их деятельность, что имеет свои положительные и отрицательные стороны. Он отмечал, что за организацию работы следственного аппарата милиции прокурор не отвечает.[17]
В одном из пособий, написанном весьма авторитетным коллективом авторов, сказано, что контроль прокурора за организацией работы следователей прокуратуры надо отграничивать от функций надзора. Основная задача контроля за работой следователей – это повседневная проверка того, чем они занимаются, а также сроков и качества работ, не регламентированных уголовно-процессуальным законом.[18]
Есть мнение, что прокурор осуществляет процессуальное руководство расследованием независимо от ведомственной принадлежности органа расследования. Руководство – это составная часть прокурорского надзора и оно не умаляет процессуальной самостоятельности следователя. Неправомерно отделять надзор от руководства.[19]
А. М. Ларин считал, что прокурор руководит следствием и надзирает за ним.[20] Такая точка зрения существует и в настоящее время.[21]
О. А. Кожевников утверждает, что прокурор руководит органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Руководство реализуется в форме оказания помощи, контроля за качеством расследования, устранения нарушений законности.[22]
Г. Л. Касторский, наоборот, полагает, что административно-распорядительные функции не могут сочетаться с прокурорским надзором. Прокурор не может быть начальником следственного отдела и надзирать сам за собой, особенно если он принял дело к своему производству. В противном случае наступит непоправимый ущерб законности.[23]
В. М. Савицкий писал о том, что прокурору в процессе расследования присущи многие функции, в том числе функции надзора, руководства следствием, обвинения, защиты, принятия процессуального решения по существу дела.[24]
В. Г. Даев и М. Н. Маршунов указывают на сложность и противоречивость подобной трансформации функций прокурора. Они полагают, что вывод об осуществлении прокурором процессуального руководства расследованием сомнителен, так как следователь самостоятельно принимает все решения по делу и несет полную ответственность за их законное и полное проведения. Санкционирование прокурором ряда следственных действий, право отмены постановлений следователя не является, по их мнению, признаком руководства. Ведомственное подчинение следственного аппарата прокуратуры и наличие у прокурора надзорной функции создает определенную коллизию.[25]
А. А. Чувилев пишет, что было бы ошибочно считать, что прокурор осуществляет процессуальное руководство и руководит каждым шагом следователя.[26]
Мы изложили кратко некоторые, но далеко не все, точки зрения на сущность прокурорского надзора за следствием и дознанием. Прокурорский надзор за следствием и дознанием предлагается расширить, ограничить и ликвидировать вообще.
Оценивая вышеизложенное, можно сделать следующие выводы.
Прокурорский надзор за следствием и дознанием должен быть. Это аксиома. Его изъяны, просчеты, порой низкая эффективность существуют, но они обусловлены целым рядом объективных причин, которые хорошо известны. Именно прокурорский надзор потенциально должен способствовать осуществлению задач, стоящих перед органами следствия и дознания.
Утверждение О. А. Кожевникова о том, что прокурор руководит органами правоохранительной системы, неверно. Ошибается и Г. Л. Касторский, который полагает, что функции надзора и расследования в прокуратуре несовместимы и грозят беззаконием. Софизм «прокурор не может надзирать сам за собой» оказался удивительно живуч и повторяется постоянно. Скажем так, прокурор надзирает не за собой, а за следователями прокуратуры. Практика давно доказала, что они способны расследовать самые сложные, ответственные дела. При этом за ними осуществляется самый строгий надзор. К тем из них, кто нарушает закон, применяются меры воздействия, вплоть до увольнения и возбуждения уголовных дел. Если дело принял к своему производству прокурор (явление достаточно редкое), то за ходом его расследования надзирает вышестоящий прокурор.
Если на месте прокурора случайный человек, то ожидать можно всякое. Но это относится к любой сфере деятельности. Мы же предполагаем, что прокурор – это квалифицированный специалист, принципиальный человек с чувством долга и ответственности, руководствующийся в своей деятельности законом, а не какими-то иными соображениями.
Итак, главная, основная функция прокуратуры – надзорная. Однако у прокурора есть полномочия организационного и процессуального руководства.
В статье 17 Закона «О прокуратуре РФ» сказано, что Генеральный прокурор РФ руководит системой прокуратуры РФ и несет ответственность за выполнение возложенных на нее задач. Соответственно он руководит и работой следственного аппарата прокуратуры.
Статья 18 указанного Закона закрепляет полномочия прокуроров субъектов РФ, приравненных к ним прокуроров по руководству подчиненными органами прокуратуры (районных, городских, приравненных к ним прокуратур).
В статье 19 говорится, что прокуроры городов с районным делением руководят деятельностью районных и приравненных к ним прокуратур.
Наконец, районный прокурор осуществляет руководство подчиненными следователями.
Организационное руководство следователями МВД, ФСБ, следователями органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ в обязанности прокурора не входит. Это сфера деятельности начальников следственных отделов (управлений) указанных ведомств. Функция руководства есть и у прокурора. В этом специфика надзора за органами следствия, что не противоречит самостоятельности следователя. Прокурор вправе решать по существу процессуальные вопросы, возникающие при расследовании преступления.[27]
Прокуратура США, многих европейских стран осуществляет руководство расследованием, определяет стратегию и тактику расследования, дает указания о его ходе.[28]
В дореволюционной России, начиная с 1864 г., прокуратура осуществляла не только надзор за следствием, но имела право руководить им.[29] Уже в Советской России в 1928 г. все следствие было передано в прокуратуру. Это, естественно, предполагало не только надзор за ним, но и контроль, и руководство. В настоящее время у прокурора есть функции процессуального руководства, что вытекает из ст. 37 УПК РФ. Он имеет право отменять постановления следователя, давать ему обязательные для исполнения письменные указания, принимать участие в следственных действиях, проводить их лично и т. д.
В Положении о следственном управлении Генеральной прокуратуры РФ, утвержденном Генеральным прокурором РФ 08.08.1996 г., говорится о процессуальном контроле за расследованием уголовных дел. В частности, начальник следственного управления осуществляет общее руководство, несет ответственность за организацию работы, пользуется всеми полномочиями, предусмотренными ст. 127-1 УПК РСФСР (ст. 39 УПК РФ).
В Положении о совместных следственно-оперативных группах (СОГ) (бригадах) органов прокуратуры, внутренних дел, безопасности и налоговой полиции для пресечения и расследования деятельности организованных преступных групп, принятом в 1995 г., говорится следующее: «Инициатором создания СОГ может быть прокурор, который в ряде случаев является ее руководителем. Ему подчиняются все члены группы, независимо от ведомственной принадлежности. Он определяет сроки пребывания в СОГ, решает вопросы замены участников, распределяет между ними обязанности. Он руководит действиями членов СОГ, организует, координирует проведение следственных действий, дает указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий. Все находятся в его подчинении. Руководитель (прокурор) вправе давать письменные поручения и задания следователям и территориальным органам дознания о проведении следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий, которые являются обязательными и подлежат исполнению в 10-дневный срок. Ему предоставлены и другие полномочия.
Прокурорский надзор за расследованием в условиях чрезвычайного положения также приобретает функции контроля, организационного и процессуального руководства».
Наконец, приказ Генерального прокурора от 06.07.2002 г. № 39 «Об организации прокурорского надзора за законностью уголовного преследования в стадии досудебного производства» прямо говорит о том, что в досудебном производстве прокурор является руководителем уголовного преследования (п. 2).
В связи с принятием УПК РФ произошла передача многих полномочий суду, который санкционирует заключение под стражу, производство обыска, других следственных действий. В суд могут быть обжалованы по существу все действия (бездействие) следователя и прокурора в связи с расследованием конкретного уголовного дела. Полностью признавая значение судебной власти, заметим следующее. Нет ли парадокса в том, что прокуратура, федеральный орган надзора, сама становится поднадзорной? Полагаем, что передача суду надзорных функций может оказаться неэффективной, а в настоящее время она, очевидно, преждевременна.
Не в каждой жалобе на действия следователя, прокурора можно разобраться быстро и безошибочно. Этому препятствует незнание материалов дела, особенно сложных, многоэпизодных, где для принятия правильного решения требуется длительный, тщательный анализ доказательств. Еще в период действия ст. 220-1 УПК РСФСР многие судьи говорили, что они не считают нужным вмешиваться в ход следствия именно по таким делам. Расследование преступлений, особенно убийств, предполагает его оперативность. Однако ст. 125 УПК РФ указывает, что судья проверяет законность действий следователя, прокурора не позднее чем через 5 суток со дня поступления жалобы. В судебном заседании предполагается участие следователя, прокурора. Таким образом, следователь, вместо того чтобы выполнять неотложные следственные действия, вынужден участвовать в судебном заседании. Кроме того, и это не подлежит никакому сомнению, ст. 125 УПК РФ пользуются для умышленного затягивания следствия. Если надзорные функции прокуратуры переданы суду, значит предполагается, что их выполнение неэффективно. Где же гарантии, что они станут таковыми? Главное не в передаче их от одного органа другому (это ничего не дает), а в создании условий по их реализации. Впрочем, последующая правоприменительная практика покажет, насколько обоснованны вышесказанные сомнения.
Подводя итог сказанному, отметим, что основная функция прокурора – это надзор. По отношению к следователям прокуратуры он осуществляет организационные и контрольные функции.
Организация работы, контроль органов внутренних дел, безопасности и иных в предмет прокурорского надзора не входит. В то же время прокурор обязан опротестовать незаконные правовые акты (приказы, инструкции), которые их регламентируют, реагировать на допущенные нарушения закона.
Прокурор вправе осуществлять процессуальное руководство следователями всех правоохранительных органов. Данное положение не следует понимать буквально. Следователь процессуально самостоятелен и лично определяет тактику следственных действий и методику расследования. Если расследование идет в правильном направлении, то прокурор за ним только надзирает. Он реализует свое право процессуального руководства только тогда, когда это имеет принципиальное значение, допускаются нарушения закона, по указанию вышестоящего прокурора. Если прокурор начнет руководить каждым следователем, расследованием каждого дела, то он подменит тем самым начальника следственного отдела и неизбежно утратит надзорные функции.
В тех случаях, когда прокурор возглавляет СОГ (а также в условиях чрезвычайного положения), он совмещает надзор, организационное и процессуальное руководство. СОГ может возглавить следователь, старший следователь по особо важным делам прокуратуры. При такой ситуации прокурор будет осуществлять только надзорные полномочия.
Некоторые прокуроры ограничиваются лишь надзором за сроками расследования, содержания под стражей, законностью задержания. Такой подход является неверным. Надзор прокурора не может носить отрывочный, эпизодический характер. Это систематическая, целенаправленная деятельность, осуществляемая на всех этапах расследования. Поэтому правы те авторы, которые пишут об этапах прокурорского надзора при расследовании преступлений.[30] Более подробно на этом мы остановимся в следующем параграфе.
О проекте
О подписке