Место ВЧК в механизме диктатуры пролетариата было определено постановлением СНК РСФСР от 7/20 декабря 1917 г. И лишь после Гражданской войны деятельность органов безопасности стала постепенно вводиться в конституционные рамки, но партийные приоритеты в руководстве ВЧК-ОГПУ не были отменены. И не случайно через десятки лет в совершенно секретном «Положении о КГБ при СМ СССР», которое было утверждено Президиумом ЦК КПСС, введено в действие постановлением СМ в январе 1959 г. и продолжало действовать до середины 1991 г., место КГБ в политической системе СССР определялось следующим образом: «Комитет Государственной безопасности при Совете Министров СССР и его органы не местах являются политическими органами, осуществляющими мероприятия коммунистической партии и правительства по защите социалистического государства от посягательств со стороны внешних и внутренних врагов, а также по охране государственной границы СССР. Они призваны бдительно следить за тайными происками врагов советской страны, разоблачать их замыслы, пресекать преступную деятельность империалистических разведок против Советского государства…Комитет Государственной безопасности работает под непосредственным руководством и контролем Центрального Комитета КПСС»¹⁷.

Такой «двойной» политико-правовой статус вполне соответствовал сложившейся системе политического режима и методам руководства. Он не был чем-то характерным только для органов ВЧК-ОГПУ. Любая государственная структура создавалась с согласия партии и «по воле партии», и была пронизана ее элементами, начиная от низового и вплоть до центрального звена. В любом подразделении была первичная партийная организация (ячейка), которая отвечала за его деятельность и осуществляла постоянный партийный контроль. И «политическая линия,– отмечал не раз Председатель ВЧК-ОГПУ,– определяется для нас не в наших группах, а в рамках общепартийной организации»¹⁸.Он рассматривал органы безопасности как важную составную часть партии. «Наши ЧК на местах – это отражение наших местных партийных сил. Улучшить ЧК – это значит усилить губком, перед которым губчека, как ВЧК перед ЦК, отчитываются»¹⁹.

Следовательно, органы безопасности занимали особое место в советской политической системе, постепенно становясь все более сильным инструментом власти большевиков.

Как спецслужба советского государства, ВЧК была призвана противодействовать открытым и скрытым угрозам, представлявшим опасность для интересов молодого государства со стороны иностранных спецслужб и организаций, как внутри страны, так и за рубежом, а также преступными посягательствами отдельных лиц.

О состоянии территориальных органов ВЧК в разгар Гражданской войны свидетельствует обстоятельный анализ Дзержинским работы чекистов и, в частности, М.Я. Лациса 22 июля 1919 г. в Украине. Здесь и оторванность от центра, «самостийность» молодых Советских республик, неумение руководителей четко оценить политическое положение региона и др.: «…К Вам у нас претензия (если так выразиться) совсем с иной стороны. Прежде всего, мелочь. На наш запрос о расстрелянных профессорах -только запрос– Вы ответили об усах и бороде. Запрос свой мы сделали по поручению ЦК. Затем самое существенное: по отношению к нам Вы стали самостийником – стали такими объективно. Что Вы делали, мы не знали, связи с нами постоянной не поддерживали. К нам за помощью и указаниями в борьбе с самостийностью не обращались. Позволяли без нашего ведома вводить нововведения и реорганизацию. Не ища и не имея у нас поддержки, Вы не в состоянии были бороться с расхлябанностью и прожектерством – украинских советских учреждений. – Имея опору (да и то какую?) только у украинских властей, Вы не могли быть достаточно решительным и твердым. Будучи в очень трудных и тяжелых условиях, Вы не совещались с нами, какую повести линию, чтобы опереться на более широкие слои населения и не быть так блестяще изолированными (ЧК) . Наконец, я думаю, ЧК на Украине, как в свое время у нас в Великороссии ЧК губернские, должны быть органом центра, и задачей ВУЧК было быть проводником политики ЦК РКП на Украине…Сейчас положение военное таково, что если мы не пересилим срочно самостийности наших окраинных республик и не введем всюду максимальную экономию и быстроту, что достигается дисциплиной и подчинением единому центру, если не устраним зуда изобретения Америки и пороху, то вряд ли осилим раз навсегда деникинцев. Я лично полагаю, что нашим несчастьем это то, что все Совнаркомы и друг. правительств. органы окраинных республик – принимали себя серьезно, как будто бы они могли быть державными правительствами. Сколько в этом митрофанства и узости политической. Пока кончаю. На днях ЦК будет рассматривать украинский вопрос. Шлите нам материалы о к.-р и шпионаже…».²⁰

После Гражданской войны наряду с решение задач по борьбе со спецслужбами противника и врагами советской власти Ф.Э. Дзержинский обратил внимание на участие органов ВЧК-ОГПУ в восстановление и развитие народного хозяйства страны. 23 февраля 1921 г. он писал К.М. Карлсону: «Сейчас мы переживаем самое критическое время, и нужно нам собрать все силы для преодоления кризиса. Основа всего – хозяйственная разруха (нищета) и отсутствие непреклонной воли в рабочем классе и партии преодолеть ее. Значит, наша задача – задача чекистов, людей дела и неутомимой воли – все силы направить на борьбу с этой разрухой. Из-за недостатка топлива замирает вся жизнь, все разваливается, и вся страна почти голодает».²¹.

Проблему совершенствования советской политической системы. Дзержинский рассматривал широко. Ему были хорошо известны ее достоинства и недостатки. Как человек, бывший председателем ВЧК, ГПУ, ОГПУ, наркомом внутренних дел и путей сообщения, и, наконец, председателем ВСНХ, он хорошо видел место и роль ведомства безопасности, считая, что невозможно улучшение его функционирование без коренной перестройки всей системы государственного управления.

В марте 1923 г. на вопрос: «Чем должен быть госаппарат в нашем пролетарском государства?» – ответил: «…аппаратом власти рабочих и крестьян против капиталистов и империалистов, осуществляющем союз пролет. гос[ударства] с крестьянством, удовлетворяющем его нужды и потребности и сигнализир[ующим] своеврем[енно] все то, что может нарушить этот союз; он должен быть дешевым» и аппаратом защиты Красной Армии»²².

Чтобы госаппарат стал таким, следовало решить многое задачи, прежде всего избавиться от бюрократического централизма. Ранее 6 сентября 1923 г. Дзержинский писал в Политбюро ЦК РКП (б): «Бюрократический централизм заедает не только НКПС, но и все другие ведомства и даже коснулся и партии, и профсоюзов. Все центральное учреждения пытаются в Москве все знать и всем из Москвы непосредственно управлять. Требуют с мест миллионы справок и сведений и на местах только занимаются, что собирают эти сведения и пишут, а для работы нет времени. В центре же не читают этих сведений (в лучшем случае читают канцеляристы) и пишут инструкции и распоряжения, которые проходят миллионы рук начальства, а исполнителей не видать, те должны писать справки и посылать их, как материал для новых инструкций. При этом каждое ведомство конкурирует с другим, старается другого уличить, обвинить и получается то, что воз топчется на месте.

Выход один – радикальный – произвести сокращение самых ответственных и просто ответственных работников в центре на 50 проц. во всех советских и партийных, и союзных органах и послать их на места для работы ²³.

В черновых заметках 1923 г. он пишет не только о бюрократическом централизме и сокращении госаппарата, но и о его удешевлении, преодолении ведомственности, отказе от мелочного контроля и борьбе с «комчванством».²⁴.

Он нисколько не приукрашивал положения в руководимом им ведомстве, которому присущи те же недостатки. Об этом можем судить по его письму от 5 апреля 1923 г. Г.И. Благонравову: «Мы все говорим о госаппарате, а у нас самих очень неблагополучно. Раздутие штатов величайшее – только в скрытом виде– «хоз. расчет», т. е сплошные надувательство и очковтирание. Наша «децентрализация», разгрузка Центра – ни – черта не сократила аппарат. Бюрократизм ничуточки не уменьшился. Волокита и бумагомарание то же. Надо этим всерьез заняться не в ударном порядке, а систематически, постоянно и сделать эту задачу главной работой…»²⁵.

Какой представлял себе Дзержинский всю советскую систему управления, видно из пространного его письма В.В. Куйбышеву 3 июля 1926 г. «Существующая система – пережиток. У нас сейчас уже есть люди, на которых можно возложить ответственность. Они сейчас утопают в согласованиях, отчетах, бумагах, комиссиях. Капиталисты, каждый из них имел свои средства и был ответственен. У нас сейчас за все отвечает СТО и П/бюро. Так конкурировать с частником и капиталистом и с врагами нельзя. У нас не работа, а сплошная мука. Функционально комиссариаты с их компетенцией это паралич жизни и жизнь чиновника – бюрократа. Именно из этого паралича не вырвемся без хирургии, без смелости. Это будет то слово и дело, которого все ждут. И для нашего внутреннего партийного положения – это будет возрождение. Оппозиция будет раздавлена теми задачами, которые партия поставит. Сейчас мы в болоте. Недовольства и ожиданий кругом всюду. Даже внешнее положение очень тяжелое. Англия все больше и больше нас окружает сетями. Революция там еще не скоро. Нам нужно во что бы то ни стало сплотить все силы около партии. Хозяйственники тоже играют большое значение. Они сейчас в унынии и растерянности. Я лично и мои друзья по работе -тоже «устали» от этого положения. Невыразимо. Полное бессилие. Сами ничего не можем. Все в руках функциональников Шейнмана и Фрумкина. Так нельзя. Все пишем, пишем, пишем. Нельзя так. А вместе с тем величайшие перед нами проблемы, для них нет у нас времени и сил. Муссолини вводит 9-часовой рабочий день, говорит: «Я знаю моих итальянцев, если призову, будут работать 10 часов». А у нас – мы знаем наших рабочих -при 8 часовом дне будут работать 5-6. Прогуливать будут до 30% И наши профсоюзы спят. Не находим общего языка. Согласуем. Как же можно драться будет и подготовиться к защите».

Дзержинский писал, что кроме вопросов управления надо серьезно поставить и разрешит вопрос о дисциплине труда, кооперации, частнике и спекуляции и о местничестве, а «у нас сейчас нет единого мнения и твердой власти. Каждый комиссариат, каждый зам. и пом. и член в наркоматах – своя линия! Нет быстроты, своевременности, правильности решений…»²⁶.

В условиях ожесточенной классовой борьбы, подрывной деятельности спецслужб других государства чекистские органы могли успешно справляться с возложенными на них обязанностями только при всесторонней согласованности своих действий с действиями остальных частей госаппарата. И Дзержинский обращало много внимания на регулирование соподчиненности всех звеньев советской политической системы, в особенности между теми, от которых в большей степени зависел успех обеспечения правопорядка. Отношение органов безопасности с различными ведомствами регламентировалось высшими органами власти и управления.

Чаще всего председателю ВЧК-ОГПУ приходилось решать спорные вопросы с руководителями НКВД, НКЮ, НКПС и ВСНХ. Обратим внимание на то, что они касались в большей мере или карательной политики, или проблем экономики.

Эта проблема обстоятельно рассматривается во всех главах книги. Здесь же речь пойдет лишь о согласованной работе с некоторыми ведомствами.

Первые месяцы чаще всего несогласованность была между ВЧК, НКВД и местными советами. Так, летом 1918 г. Иногородний отдел ВЧК получил много сведений о трениях, возникших между местными органами власти и ЧК. Поэтому 29 августа 1918 г. Дзержинский и заведующий Иногородним отделом В.В. Фомин нашли нужным указать всем ЧК на необходимость тесного контакта со всеми местными органами власти, «указав последним, что чрезвычайные комиссии в своей работе, несомненно, автономны и должны беспрекословно исполнять все распоряжения, исходящие от ВЧК как высшего органа, коему они подведомственны.

Советам же чрезвычайные комиссии только подотчетны, но ни в коем случае советы или какие-либо отделы его не могут отменять или приостановить распоряжений чрезвкома, исходящих от ВЧК». Иногородний отдел предложил им строго руководствоваться настоящим приказом, что позволит устранит возникавшие так часто трения»²⁷.

6 сентября 1918 г. на заседании коллегии НКВД с участием Дзержинского был заслушан вопрос «О наблюдающихся случаях несогласованности между органами уголовного розыска, милиции и транспортными чрезвычайными комиссиями в районе бывшей Северной области». Было решено предложить Главному управлению милиции подтвердить инструкции о взаимоотношениях и согласовании действий железнодорожной милиции и ТЧК совместно с отделом Главмилиции. ²⁸

14 ноября 1918 г. на заседании Коллегии НКВД состоялось обстоятельное обсуждение доклада Г.И. Петровского «О согласовании действий Всероссийской Чрезвычайной комиссии и Народного комиссариата внутренних дел», который, ссылаясь на постановление Президиума ВЦИК о ВЧК и ее взаимоотношениях в работе с НКВД, отметил общую цель в борьбе с контрреволюцией как ВЧК, так и НКВД, предложив «немедленно установить контакт в работе между обоими учреждениями».

Основываясь на принципиальном решении Президиумом ВЦИК вопроса о взаимоотношениях ВЧК и НКВД, Дзержинский внес предложение приступить к детальному развитию и проведению в жизнь этого постановления. Он считал, что необходимая связь между двумя организациями может решаться следующим образом: председатель ВЧК должен как член коллегии НКВД участвовать в заседании коллегии этого ведомства; представители от НКВД должны входить в ВЧК – Контрольно-ревизионную комиссию, в Президиум, общее собрание комиссии и в ее Иногородний отдел (меры намечаются пока лишь до предполагаемой реорганизации ВЧК).

Выступление М.Я. Лациса касалось работы прифронтовых ЧК, Он говорил, что их работу нельзя отделить от работы исполкома. «Дело выиграло бы, если бы чрезвычайных комиссий как таковых не существовало, а чрезвычайные комиссии, присоединив к себе милицию, составляли бы самостоятельный отдел ИК». И.С. Уншлихт предложил приступить к разработке инструкции, которая бы детально разграничила функции работы ВЧК, НКВД и НКЮ, для этого создать комиссию, которая при подготовке инструкции руководствовалась бы постановлением Президиума ВЦИК. Смирнов, присоединился к мнению Уншлихта и наметил практические указания для комиссии. По его мнению, комиссия должна в инструкции, прежде всего разработать вопросы: о использовании ЧК милицией, порядке финансировании и инструктировании ЧК.

Дзержинский предложил высказать членам Коллегии свое мнение о порядке финансирования и инструктирования, а для разработки остальных вопросов избрать представителя в комиссию.

Уншлихт счел необходимым не ограничиваться при выработке инструкции лишь этими тремя вопросами, а наметить общую границу в работе ВЧК и НКВД, включив в нее и указанные три вопроса.

После обсуждения Коллегия НКВД постановила: 1) о смете ЧК – она должна решаться в Финансовом отделе НКВД под руководством и в согласии с ВЧК; 2) для разграничения функций в работе НКВД и ВЧК, а также о пользовании ЧК милицией подготовить инструкцию, которая должна быть выработана комиссией в составе представителей ВЧК и НКВД: Уншлихта и Тихомирнова; представителем в Контрольно-ревизионную комиссию, Президиум и на общее собрание ВЧК избрать Лациса, а в его отсутствии – Уншлихта с правом решающего голоса. ²⁹.

16 ноября 1918 г. решением СНК в состав Коллегии НКВД введены чекисты Ф.Э. Дзержинский, М.Я. Лацис и М.С. Урицкий³⁰.

В июне 1919 г. для установления более тесного контакта между территориальными органами милиции и ЧК на основании резолюции 2 Всероссийской конференции губЧК, ВЧК предложила: в коллегии местных отделов управления ввести председателей ЧК; в коллегии губернских и уездных ЧК ввести заведующих губернскими и уездными управлениями милиции, «добиваясь чтобы во главе милиции стояли испытанные коммунисты»; «там, где в милиции не имеется надежных руководителей местным ЧК выделять из своей среда испытанных товарищей в качестве кандидатов на эти руководящие посты, в частности, на должность зав. уголовно-розыскными отделениями»; включать в местные уголовно-розыскные отделения опытных чекистов, «содействуя реорганизациями этих учреждений и постепенно предавая в их ведение часть функций, лежащих ныне на ЧК в области борьбы со спекуляцией, должностными преступлениями и т.п.; вводить в местные ТЧК в качестве членов коллегии заведующих губернскими, уездными или участковыми отделами железнодорожной милиции»³¹.

2 января 1921 г. Дзержинский писал Апетеру о запросе губЧК в губисполком о том, что сделано по санитарии Астрахани – «Необходимо разъяснить губчека, что она не имеет права запрашивать т. обр. губисполком, которому губчека подчинена. Губчека должна была, по имеющимся у нас сведениям, донести в губисполком и просить указаний для себя. Копию этого разъяснения надо направить и в губисполком. Текст прошу прислать мне для подписи»³².

Вопросы тесного взаимодействия как бы отпали сами собой после назначения Дзержинского наркомом внутренних дел. Со сменившим его А.Г. Белобородовым возникало много конфликтов и часто их приходилось решать высшим партийным и советским органам.

С 1924 г. для решения конкретных задач в процессе работы органы НКВД – милиция и уголовный розыск– были подчинялись в оперативном отношении ОГПУ. Так, 29 января Дзержинский внес в Политбюро ЦК РКП (б) предложение о расширении прав ОГПУ, предоставление ему особых полномочий и подчинения в оперативном отношении милиции и уголовного розыска. «…Одна из причин недостаточных успехов борьбы с бандитизмом, – писал он, – это формализм и волокита наших судов и несогласованность действий уголовного розыска, милиции и органов ГПУ. Поэтому вношу предложения:

1. Руководство борьбой с бандитизмом, как политическим, так и уголовным, как в городе, так и в деревне, возложить на ОГПУ и его местные органы.

2. Для этой цели подчинить оперативно ОГПУ органы уголовного розыска и милиции.

3. Предоставить право ОГПУ внесудебного разрешения дел по обвинению в бандитизме не только лиц, захваченных с оружием, но и вообще принимающих участие в бандитизме.