Правовая политика современной России включает следующие основные направления, которые вполне могут считаться формами ее реализации: 1) правотворческая; 2) правоприменительная; 3) интерпретационная; 4) доктринальная; 5) правообучающая и т. п.
Правотворческая форма воплощается преимущественно в принятии, изменении и отмене нормативных актов и договоров. Главная проблема заключается не в количестве нормативных актов и договоров, а в том, чтобы они были увязаны в единую систему. Здесь многое зависит от умения законодателя гармонично сочетать новые и ранее принятые нормативные акты, от грамотной стратегии творцов права.
«Данного рода деятельность представляет собой процесс постоянного совершенствования действующего права в свете правовых принципов. Она, несомненно, должна соответствовать экономической и социальной политике, так как переводит на язык права потребности общественной жизни. Принятие заведомо финансово не обеспеченных законов, особо популярное в сфере социальной защиты, совершенно недопустимо в нынешних условиях. Курс на урезание системы льгот и привилегий не должен сочетаться с установлением новых субъектов и объектов льготного режима»[12].
Особенно бурно данная форма развивается сейчас в регионах, которые впервые получили право принимать законы – нормативные акты высшей юридической силы, однако оказались в принципе не готовы к этому, ведь законотворчество предполагает наличие подготовленных кадров творцов права, достаточно высокий уровень правосознания и правовой культуры регионального депутатского корпуса. Наши же юридические вузы до сих пор готовят исключительно правоприменителей. В этой связи следует согласиться с профессором В. М. Манохиным, который верно отмечает, что пора подумать и о целенаправленной подготовке законодателей, региональных и муниципальных творцов правовых норм[13].
Правотворческая форма правовой политики «выходит» на проблему стратегии правотворчества. Вместе с тем, правовая политика, как верно отмечается в литературе, более широкое понятие, которое определяет с политических позиций не только направление правотворчества и средства его реализации, но и другие элементы всей системы правового регулирования, политику в сфере юридических кадров и в сфере правовой информации. В условиях проведения политической и правовой реформ это понятие полностью доказало свою полезность и эффективность[14].
Правоприменительная форма преимущественно воплощается в правоприменительных актах, документах индивидуального, персонифицированного характера.
«Правоприменительная политика государства – это в некотором роде организация процесса реализации права. В настоящее время этот вид деятельности государства означает для общества чуть ли не больше, чем законодательствование. Глобальная проблема правоприменения состоит в том, что сегодня законы исполняются у нас катастрофически плохо и, в частности, появилось множество законов, вовсе не исполняющихся. Первый аспект проблемы – потребность исполнителей в “обрамлении” закона массой приказов и инструкций, которые, по их мнению, и делают возможным исполнение закона. Второй аспект, тесно связанный с первым, – это потеря законом своего первоначального содержания и замысла после его “уточнения” подзаконными актами. Третий аспект – расширение сферы усмотрения чиновника (несмотря на обилие актов различного уровня), приводящее к произволу»[15].
Особенностью данной формы является и то, что в современных условиях значительно расширился субъектный состав правоприменения. Теперь активно, но не всегда, к сожалению, законно применяют право и негосударственные структуры: органы местного самоуправления, руководители частных фирм, банков, общественных объединений и т. п.
Правоинтерпретационная форма преимущественно воплощается в актах толкования правовых норм (интерпретационных актах). Особенностью данной формы является то, что после создания Конституционного Суда РФ и соответствующих судов субъектов Федерации (конституционных либо уставных) названное направление правовой политики вышло на новый уровень развития, ибо связано с формированием прецедентного права.
Доктринальная форма преимущественно воплощается в проектах правовых актов, в научном предвидении развития юридических ситуаций. Юридическая наука – важнейшее направление правовой политики, так как именно здесь разрабатывается идеология права как социального института, его цели, функции, принципы, дух и смысл, формируются новые отрасли, институты и нормы права, новые юридические конструкции, понятия, инструменты, прогнозируется эволюция юридических технологий и правовой жизни. Юридические воззрения и концепции чрезвычайно значимы для формирования модели правового регулирования, для совершенствования законодательства, для оптимизации методологии толкования юридических норм, для правореализационного процесса.
Современная юридическая доктрина развивается весьма противоречиво. Определенный прорыв наметился в деятельности Конституционного Суда РФ, который в своих документах и особых мнениях судей пытается придать некоторое движение российской юридической науке. Вместе с тем правовая наука находится еще в большом долгу перед обществом.
С одной стороны, юриспруденция оказалась неготовой к тем изменениям, которые произошли в российском обществе. Бурное развитие российского права, к сожалению, не связано с таким же бурным развитием юридической доктрины. Наука существенно отстает от потребностей правовой политики и от правовой жизни, которые продвигаются на ощупь, методом «проб и ошибок». Отсюда подчас и механические заимствования тех или иных юридических институтов, конструкций и средств из иностранного законодательства, что делается не от «хорошей доктрины». Отсюда и шараханье из стороны в сторону властных структур, которые не имеют в своей основе надежных и национально выверенных правовых ориентиров, прогрессивной юридической идеологии, базирующейся на общецивилизационных ценностях и особенностях российской правовой жизни.
Но, с другой стороны, в том, что именно так все произошло, виноваты прежде всего власть, полукриминальное государство, которое финансировало науку по остаточному принципу, обещая одновременно золотые горы. Вот конкретный факт. 3 декабря 1994 года Президент РФ Б. Н. Ельцин своим Указом утвердил Положение «Об обеспечении деятельности Института государства и права Российской академии наук в качестве аналитического центра по правовой политике Президента Российской Федерации», в котором этому известному научному учреждению обещана существенная информационно-финансовая и материально-техническая поддержка. Однако, как и многое другое в период правления Б. Н. Ельцина, эти нормы остались лишь декларациями. (Между тем США во многом «поднялись» за счет науки, образования и новых технологий.)
Правообучающая форма проявляется в подготовке юристов нового поколения, готовых творчески действовать в новой политико-правовой ситуации. Сейчас, как никогда, повышается роль высшего юридического образования, которое должно включать в себя и воспитательный элемент, в чем огромная роль принадлежит преподавательскому составу. Его не сможет заменить компьютер, ведь образование – это не простая передача учебной информации, это синтез учебного и духовно-нравственного воздействия. Воспитание направлено прежде всего на формирование личности, ибо только всесторонне развитая личность сможет полноценно и правильно реализовать свои профессиональные знания (это специфическое оружие, как показывает жизнь, можно использовать в разных целях), сможет выработать иммунитет от влияния негативно сложившейся юридической практики. Ведь как бывает: приходит студент-выпускник на практику, ему говорят: «Забудь, чему тебя учили в вузе, и делай, как у нас заведено», то есть, по сути, воспроизводятся заведомо порочные начала юридической деятельности. Этот процесс можно замедлить только за счет качественно подготовленных специалистов, которые не будут слепо следовать сложившимся порочным стандартам.
Необходимо постоянно обучать искусству пользования юридическими инструментами и должностных лиц разного уровня, и депутатов, и кандидатов в депутаты, и хозяйственных руководителей и т. д.
Можно выделить следующие принципы выстраивания правовой политики в современной России:
1) четкое обозначение приоритетов юридической деятельности, которые должны вытекать из целей и задач Российского государства;
2) предвидение будущих юридических ходов субъектов политики и соответствующее их воплощение в жизни;
3) ориентация на достижимые в данной ситуации цели и применение реальных юридических средств;
4) комплексное и взаимообеспечивающее использование форм реализации правовой политики (правотворческой, правоприменительной, правоинтерпретационной, доктринальной, правообучающей);
5) результатами правовой политики должны стать повышение качества и уровня правовой жизни общества и личности, уверенность граждан в гарантированности их статуса, в возможности планировать свою жизнедеятельность на перспективу, в согласованности и предсказуемости действий власти.
Механизмы реализации правовой политики связаны с выявлением препятствий, стоящих на пути осуществления данного вида политики, и поиском юридических средств их оптимального преодоления. В качестве примера подобного рода препятствий можно назвать следующие: отсутствие единого правового пространства, многочисленные юридические коллизии между правовыми актами, внутренняя противоречивость Конституции РФ, низкое качество законов и подзаконных актов, дублирование нормативных актов, то есть иммитация правового регулирования. Часть юридических средств уже в определенной мере используется властью для преодоления данных препятствий, часть еще ждет своего применения.
Целями правовой политики являются повышение уровня и качества правовой жизни российского общества и его структурных подразделений, обеспечение гарантированного осуществления прав человека и гражданина, интересов личности.
В литературе верно подмечено, что «главной целью правовой политики демократического социального правового государства с многопартийной системой должно быть содействие достижению гражданского согласия в обществе на основе утверждения и обеспечения законных прав и свобод человека, которые не нарушают, в первую очередь, права и свободы других людей, а также нравственные основы общества», что сердцевиной «правовой политики является деятельность по признанию, закреплению, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина»[16].
Задачами правовой политики являются оптимизация механизма правового регулирования и правовой системы в целом, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, повышение правовой культуры государственных служащих и граждан. Другими словами, если цель включает в себя определенный будущий результат, какие-то важнейшие идеи, ценности правовой политики государства, то задачи, будучи обусловленными названными целями, – это цивилизованные этапы, пути и формы достижения провозглашенных целей, некие сугубо юридические ориентиры, конкретизирующие цели.
Средства же правовой политики обусловлены не только целями, но и задачами и направлены на обеспечение провозглашенных целей и задач. В качестве юридических средств выступают различные инструменты (установления) и деяния (технология), которые способны достигнуть поставленных высоких идеалов правовой политики.
«Правовая политика как форма и разновидность государственной политики, – отмечает В. Селиванов, – является выражением обусловленной комбинацией материальных условий и субъективных факторов политической воли властвующих социальных сил и должна базироваться на правовых основах, осуществляться с помощью юридических средств как в государственно организованном обществе в целом, так и в отдельности в его правовой сфере (системе) и быть направленной на защиту законных прав и свобод человека»[17].
По большому счету, правовая политика (или как ее еще иногда называют – политика права) складывается из определенных целей и соответствующих им средств. Основательно познать такую политику можно, изучив провозглашенные цели и выбранные для их достижения средства. В данном аспекте И. А. Ильин справедливо отмечал, что нужно «установить и доказать единую, высшую цель, осуществляемую правом и правовыми союзами людей, и вслед за тем подыскать верные средства, ведущие к осуществлению этой цели…», что такое «исследование должно называться политикой права», которое «рассмотрит каждое правовое явление и каждую правовую норму с точки зрения их практической годности и негодности и даст указание и советы мудрому правителю»[18].
Если рассматривать правовую политику широко – как деятельность государства по достижению значимых для права целей, реализации всех своих функций только в соответствии с правовыми ценностями, – то всю эту деятельность можно «облачить» в двоякого рода одежды, в зависимости от преобладания тех или иных средств – «чисто» правовую и организационную. Там, где присутствует решение проблем путем обращения к правотворчеству, – это «чисто» правовая политика. Особенность юридических средств проявляется в том, что они четко и точно закреплены в нормах права. Это запреты, наказания, поощрения, льготы, правовое стимулирование, договорное регулирование отношений и т. д. Особую важность приобретает оптимальное сочетание различных средств и его соответствие целям правовой политики. Также важно определить, какие политико-правовые цели могут быть достигнуты с помощью создания и применения норм права, а какие – с помощью иных внеправовых механизмов (экономических, нравственных, психологических и т. п.)[19].
Среди юридических средств правовой политики встречаются как негативно-принудительные, так и позитивные средства. Так, весьма заметны в современный период льготы и поощрения, которые позволяют наиболее эффективно достигать поставленных целей – обеспечения прав и свобод личности, повышения качества и уровня правовой жизни общества.
В обстановке политической нестабильности, кризисной экономики, социальной напряженности, конфронтации и непримиримости различных слоев общества резко возрастает роль льгот, способствующих правомерной и инициативной реализации определенных прав личности, создающих условия, которые делают эти права реальными, служат одной из гарантий надежности их реализации. Данное юридическое средство позволяет наполнить реальным содержанием провозглашенные российским законодательством права человека и гражданина, соотнести их с той системой благ и с теми процессами, которые происходят в современном обществе, в том числе рыночного характера, являясь одним из инструментов механизма их реализации.
Льготы – одно из средств, содействующих осуществлению именно социальных прав личности, обеспечивающих достойное человеческое существование. Претворению в жизнь таких прав, как право на медицинское обслуживание, отдых, жилье, лекарства, санаторное лечение, призвана способствовать установленная действующим законодательством система льгот для конкретных групп населения. В качестве примера подобных льгот можно привести бесплатное предоставление путевок в санатории и дома отдыха инвалидам и участникам Великой Отечественной войны; бесплатное предоставление медикаментозных препаратов различным категориям инвалидов; предоставление ссуды на покупку или строительство жилья лицам, признанным в установленном законом порядке беженцами или вынужденными переселенцами, и т. п.
В системе юридических средств, призванной гарантировать права человека и гражданина, особое место занимают поощрения. Ведь в деле обеспечения прав личности важно использовать не только меры принуждения, наказания, запреты и т. п., но и меры поощрения, которые зачастую оказываются эффективнее, нежели привычные «силовые» начала права.
Конечно, негативные средства в этой сфере являются более традиционными. Об их природе, видах и возможностях написано уже немало в литературе. К сожалению, этого нельзя сказать о средствах позитивных, прежде всего о поощрении, которое имеет свой, далеко еще не востребованный, потенциал в гарантировании прав и свобод человека и гражданина. Между тем все больше и больше государств и международных организаций осознают ту простую истину, что только с помощью ограничительных мер добиться наиболее полного обеспечения интересов личности не удастся. Необходимы и соответствующие правостимулирующие механизмы.
Анализ подобных средств ценен еще и тем, что в ст. 1 Устава ООН прямо сказано об одной из целей данной организации: поощрять и развивать уважение к правам человека и основным свободам. На это же однозначно ориентируют и ряд других важнейших международных актов. Так, в преамбуле Международных пактов о гражданских и политических, а также об экономических, социальных и культурных правах 1966 года установлено, что «государства обязаны поощрять всеобщее уважение и соблюдение прав и свобод человека…», в Венской декларации 1993 года подтверждено, что «государства, независимо от их политических, экономических и культурных систем, несут обязанность поощрять и защищать все права человека и основные свободы…», что «поощрение и защиту всех прав человека и основных свобод необходимо рассматривать в качестве первоочередной задачи Организации Объединенных Наций…»
Бесспорно, в деле обеспечения прав человека необходима целая система различных поощрений, комплекс стимулирующих средств.
Во-первых, важно активнее устанавливать в российском законодательстве поощрения определенной позитивной деятельности, создающей условия для наиболее полной реализации ряда первейших прав, для усиления их социально-экономических гарантий со стороны государства (стимулирование развития производства, малого предпринимательства, занятости населения, инвестиционной активности и т. п.). И хотя в Конституции РФ 1993 года говорится о поощрении добровольного социального страхования, создания дополнительных форм социального обеспечения и благотворительности (ч. 3 ст. 39); о поощрении со стороны органов государственной власти и местного самоуправления жилищного строительства, создания условий для осуществления права на жилище (ч. 2 ст. 40); о поощрении деятельности, способствующей укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (ч. 2 ст. 41), думается, данные положения имеют больше декларативный, своего рода конституционно-популистский характер.
О проекте
О подписке