§ 1.2. Формы разрешительной деятельности

В доктрине активно используется понятие «форма разрешительной деятельности». Н.В. Субанова определяет ее как однородный по своему характеру и правовым последствиям комплекс действий наделенных публично-властными полномочиями субъектов по предоставлению разрешений и надзору за соблюдением правил разрешенной деятельности (действий)^[10]. В качестве синонима данного понятия также используется термин «административно-правовые разрешительные режимы».

Разные авторы насчитывают различное количество форм разрешительной деятельности. По подсчетам А.Ф. Ноздрачева, «применяется более 90 наименований разрешений, не считая визирования, разрешительной надписи»^[11]. Однако основных видов разрешительных режимов в несколько раз меньше.

Н.В. Субанова пишет о наличии как минимум 9 наиболее распространенных форм данной деятельности. Это лицензирование; предоставление разрешения; сертификация; предоставление допуска; аттестация; аккредитация; квотирование; регистрация; предоставление иных видов разрешений (включение в реестр, предоставление права, удостоверение, паспорт и т. п.)^[12].

Л.К. Терещенко и Н.А. Игнатюк выделяют в российском законодательстве 13 самостоятельных административно-правовых режимов. Это лицензирование; регистрация; разрешение; квотирование; аккредитация; экспертиза; экзамен; сертификация; стандартизация; конкурс; оценка; согласование и утверждение; аттестация^[13].

Нами в ходе анализа российской разрешительной системы были выявлены 22 формы разрешительной деятельности, которые могут быть распределены на 2 основные группы.

В первую группу входят типовые (массовые) формы разрешительной деятельности, т. е. наиболее распространенные разрешительные режимы, которые включают, как правило, не менее 15 одноименных видов разрешений. В их число входят:

1) лицензирование;

2) государственная регистрация разрешительного значения;

3) государственная аккредитация;

4) государственная аттестация;

5) выдача разрешений;

6) согласование отдельных действий или документов;

7) государственная сертификация;

8) ведение государственных учетов, имеющих разрешительный характер;

9) государственная экспертиза разрешительного значения.

Во вторую группу включены нетиповые (иные) формы разрешительной деятельности, т. е. малочисленные разрешительные режимы, в число которых входят:

1) выдача заключений, свидетельств, удостоверений и иных документов;

2) дипломирование;

3) допуск;

4) классификация;

5) наделение правом или полномочием;

6) нормирование (установление или утверждение нормативов);

7) определение лиц;

8) освидетельствование;

9) паспортизация;

10) признание или подтверждение;

11) принятие решения;

11) присвоение;

12) утверждение;

13) иные разрешительные режимы (например, опробование и клеймение, технический осмотр, установление маршрута, распределение квоты).

Реализация разрешительных режимов осуществляется посредством разрешительных процедур, под которыми, по нашему мнению, можно понимать совокупность административных процедур, осуществляемых органами власти по запросам физических и юридических лиц в целях предоставления конкретного разрешения. Как отмечает С.Н. Махина, совокупность таких процедур образует разрешительное производство^[14].

В настоящее время определения всех разрешительных режимов в нормативно-правовых актах отсутствуют. Исключение составляет лицензирование, определение которого закреплено в Федеральном законе от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (пп. 1 и 2 ст. 3). В связи с этим первичный подсчет количества видов разрешений, относящихся к каждому разрешительному режиму, был проведен исключительно на основании названий.

В ходе инвентаризации в федеральном законодательстве был выявлен 541 вид разрешений, в число которых входят 465 типовых и 76 нетиповых разрешений. Количество видов разрешений по каждому разрешительному режиму представлено в табл. 1.

Таблица 1.

Количество видов разрешений в разрезе разрешительных режимов

Следует отметить, что инвентаризация проводилась в отношении разрешений, установленных в федеральном законодательстве. Соответственно, в табл. I не учтены разрешения, которые закреплены только на региональном или муниципальном уровне по инициативе органов соответствующих публично-правовых образований. Однако с учетом высокого уровня централизации российского государства можно предположить, что количество разрешений, зафиксированных только на региональном или муниципальном уровне, незначительно.

§ 1.3. Органы (организации), осуществляющие разрешительную деятельность

Результаты проведенной инвентаризации свидетельствуют о крайне высокой степени концентрации разрешительной деятельности на федеральном уровне.

Федеральные органы исполнительной власти и федеральные организации, обладающие публично-властными функциями, предоставляют 505 (93 %) разрешений. В то же время органы субъектов Российской Федерации исполняют полномочия по предоставлению 80 (15 %) разрешений, а органы местного самоуправления предоставляют только 29 (5 %) разрешений^[15].

Федеральные органы (организации) предоставляют разрешения в рамках разрешительных режимов всех видов, органы субъектов Российской Федерации – только 8 видов (кроме государственной сертификации). В то же время органы местного самоуправления обладают полномочиями в рамках только 6 видов разрешительных режимов: они не исполняют полномочия по лицензированию, аккредитации, сертификации, а также по ведению государственных учетов, имеющих разрешительный характер.

Количество видов разрешений, предоставляемых на каждом уровне публичной власти, приведено в табл. 2.

Однако в реальности уровень централизации разрешительных полномочий еще выше. Из 80 видов разрешений, выдаваемых органами субъектов Российской Федерации, только 60 представляют собой собственные полномочия регионов. Остальные 20 видов разрешений являются федеральными полномочиями, переданными для осуществления субъектам. В табл. 3 представлена доля разрешительных полномочий, являющихся собственными полномочиями регионов, в разрезе по каждому разрешительному режиму.

В отличие от разрешений, предоставляемых органами субъектов Российской Федерации, все виды муниципальных разрешений, указанные в федеральном законодательстве, являются собственными полномочиями муниципалитетов.

Таблица 2.

Распределение видов разрешений по уровням публичной власти

Таблица 3.

Количество видов разрешений, предоставляемых субъектами Российской Федерации в качестве собственных полномочий

На федеральном уровне разрешения предоставляются федеральными органами исполнительной власти и подведомственными им организациями (предприятиями и учреждениями), а также рядом иных органов и организаций, осуществляющих публично-властные полномочия. В число таких организаций входят ЦИК Российской Федерации, Банк России, государственные корпорации «Росатом» и «Роскосмос».

При этом разрешительные полномочия распределены между федеральными органами исполнительной власти неравномерно. По состоянию на 15 октября 2016 г. действовало 73 федеральных органа исполнительной власти, из них 13 органов не обладали ни одним разрешительным полномочием. В их число входили 2 министерства (Минвостокразвития России и Минкавказ России), 3 федеральные службы (ГФС России, Федеральное казначейство, Росстат) и 8 федеральных агентств.

41 федеральный орган исполнительной власти, а также ГК «Роскосмос», Пенсионный фонд России и Фонд социального страхования предоставляли не более 10 видов разрешений каждый. 13 органов власти и ГК «Росатом» выдавали от 11 до 20 видов разрешений. Каждый из оставшихся 6 федеральных органов исполнительной власти предоставлял более 20 видов разрешений.

Федеральные органы и организации, предоставляющие наибольшее количество видов разрешений, отображены на рис. 1.

Результаты данного анализа показывают, что общие правила о «специализации» федеральных министерств, служб и агентств, закрепленные Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», системно нарушаются.

Согласно п. 2 данного указа под функциями по контролю и надзору понимаются:

– осуществление действий по контролю и надзору за исполнением общеобязательных правил поведения, установленных нормативно-правовыми актами;

– выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

– регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

В соответствии с данным указом министерство должно исполнять функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию и по общему правилу не вправе осуществлять функции по контролю и надзору (включая выдачу разрешений). Однако 7 федеральных министерств исполняют более 10 разрешительных полномочий каждое.

Также данный указ предусматривает, что федеральное агентство осуществляет функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Однако среди федеральных органов, предоставляющих наибольшее количество видов разрешений, имеется 3 агентства: Росавиация, Росморречфлот и Росжелдор.

Особо следует отметить, что ряд разрешений предоставляются коммерческими или некоммерческими организациями, наделенными публично-властными функциями. Такие разрешения были обнаружены среди всех разрешительных режимов, кроме лицензирования и государственной сертификации.

Общее количество таких видов разрешений равно 35 (6,5 % общего количества). Большая часть из них предоставляется исключительно государственными учреждениями и предприятиями, меньшая часть – негосударственными организациями. Количество таких видов разрешений приведено в табл. 4.

Таблица 4.

Количество видов разрешений, предоставляемых государственными и негосударственными организациями

Большая часть видов разрешений, предоставляемых государственными учреждениями и предприятиями, приходится на долю организаций в сфере транспорта, среди которых:

1) «Администрации морских портов» (федеральные бюджетные учреждения);

2) «Администрации бассейнов внутренних водных путей» (федеральные бюджетные учреждения);

3) «Администрация Северного морского пути» (федеральное казенное учреждение);

4) Агентство автомобильного транспорта (федеральное бюджетное учреждение);

5) Российский морской регистр судоходства (федеральное автономное учреждение);

6) Российский регистр судоходства (федеральное автономное учреждение).

Например, «Администрации морских портов» реализуют 7 разрешительных полномочий, среди которых регистрация судов и прав на них, аттестация исполнительных руководителей и специалистов, связанных с обеспечением безопасности судоходства, согласование планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти, дипломирование экипажей судов.

В число негосударственных организаций, осуществляющих публично-властные функции разрешительного характера, входят Торгово-промышленная палата России, Российский союз автостраховщиков, операторы электронных площадок и ряд других.