3. Понятие и система природоресурсных платежей

Природоресурсные платежи (плата за пользование природными ресурсами) рассматриваются в российской правовой доктрине как комплексный правовой институт, сформировавшийся в современном российском праве. Этот институт формируется из норм законодательства о налогах и сборах, экологического и природоресурсного законодательства)^[2]. Система природоресурсных платежей в Российской Федерации наряду с платой за пользование природными ресурсами (за пользование землей, лесами, водными объектами, животным миром, недрами) включает также плату за негативное воздействие на окружающую среду (рис. 1).

Рис. 1. Виды природоресурсных платежей

Рис. 2. Источники правового регулирования природоресурсных платежей

Природоресурсные платежи представляют собой совокупность обязательных в силу закона платежей двух видов: за природопользование и за негативное воздействие на окружающую среду. Порядок их исчисления и уплаты установлен федеральными и региональными законами, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, а в случаях, прямо предусмотренных перечисленными документами, – и подзаконными актами (см. рис. 2).

Так, плата за пользование водным объектом установлена Водным кодексом РФ, а элементы платы установлены постановлением Правительства РФ от 30.12.2006 № 876 (ред. от 29.12.2017) «О ставках платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности». Плата за пользование водным объектом является неналоговым публично-правовым платежом, несмотря на договорной характер водопользования. Во-первых, одной из обязательных сторон договора является исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, так как в водопользование передаются водные объекты, которые находятся в государственной или муниципальной собственности. Во-вторых, ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, порядок расчета и взимания такой платы устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, т. е. органами публичной власти. В-третьих, плата за пользование водными объектами устанавливается на основе следующих принципов: 1) стимулирование экономного использования водных ресурсов, а также охраны водных объектов; 2) дифференциация ставок платы за пользование водными объектами в зависимости от речного бассейна; 3) равномерность поступления платы за пользование водными объектами в течение календарного года. Законодатель устанавливает цель бережного и рационального использования водных ресурсов и охрану водных объектов от всех видов негативного воздействия, кроме того, требует учитывать природные и экономические факторы, таким образом обеспечивая публичные интересы. Наконец, в-четвертых, доходы от договорного водопользования поступают в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

К примеру, аналогичный порядок взимания установлен для платы по договору купли-продажи лесных насаждений. Такая плата установлена Лесным кодексом РФ, а элементы платежа подзаконными нормативными правовыми актами. Плата по договору купли-продажи лесных насаждений, за исключением платы по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд, определяется на основе минимального размера платы.

Таким образом, на пути к определению итоговой суммы платы с учетом всех поправочных и иных коэффициентов необходимо установить минимальный размер платы по договору купли-продажи лесных насаждений.

1. Минимальный размер платы по договору купли-продажи лесных насаждений определяется как произведение ставки платы за единицу объема древесины и объема подлежащей заготовке древесины.

2. Ставки платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

3. Ставки платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в федеральной собственности, установлены постановлением Правительства РФ от 22.05.2007 № 310 (ред. от 18.04.2019) «О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности»^[3].

Все минимальные ставки, установленные постановлением Правительства РФ от 22.05.2007 № 310 по видам и характеру пользования, отражены в таблицах с учетом всех необходимых показателей. Как уже неоднократно отмечалось, пока речь идет только о минимальных ставках. Существенной и неотъемлемой частью постановления Правительства РФ от 22.05.2007 № 310 являются и все примечания, включенные в него. Так, например, примечания, располагающиеся после таблицы № 1, содержат корректирующие коэффициенты, которые влияют на итоговый размер платы.

Комплексный характер природоресурсных платежей обнаруживается и в многообразии их функций, важнейшими из которых являются компенсационная, стимулирующая, фискальная и экологическая^[4]. Компенсационная функция реализуется посредством направления взимаемых платежей на цели возмещения вреда, причиненного загрязнением, восстановления природных ресурсов и на их воспроизводство. Стимулирующая функция направлена на повышение экономической заинтересованности плательщиков в снижении уровня негативного воздействия на окружающую среду, на отказ от чрезмерного использования природных ресурсов. С закреплением ряда природоресурсных платежей в виде налогов и сборов в НК РФ возросла роль фискальной функции^[5].

Следует обратить внимание на то, что компенсационная и стимулирующая функции природоресурсных платежей могут быть реализованы только через создание специальных фондов, куда будут поступать и откуда будут расходоваться средства на охрану окружающей среды, восстановление и воспроизводство природных ресурсов. Фискальная функция, в противовес компенсационной и стимулирующей, предполагает направление средств в бюджет государства или муниципального образования без указания на то, каким образом они должны использоваться.

Фискальная функция может быть свойственна платежам за пользование природными ресурсами, поскольку они по своей экономической природе являются рентными. Иными словами, публично-правовое образование, будучи в большинстве случаев собственником природных ресурсов, забирает у природопользователей часть «незаработанного дохода». Однако, если государство ставит перед собой задачи охраны окружающей среды, фискальная функция не может превалировать при регламентации природоресурсных платежей.

Для устранения так называемых скрытых коллизий, т. е. столкновения норм-дефиниций, норм-определений, порождаемых известной многослойностью правового регулирования природоресурсных платежей, следует исходить из того, что многие из названных природоресурсных платежей представляют собой платежи, включенные в систему налогов и сборов Российской Федерации, а следовательно, они регулируются нормами законодательства о налогах и сборах: в п. 1 ст. 11 НК РФ установлен порядок использования в целях налогового регулирования понятийного аппарата других – «неналоговых» отраслей российского законодательства.

Дискуссионным на сегодняшний день остается вопрос о правовой природе отдельных видов природоресурсных платежей. Именно правовая природа того или иного обязательного платежа за пользование природными ресурсами обусловливает особенности его установления. Так, согласно п. 1 ст. 17 НК РФ налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элементы налогообложения, а именно: объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки его уплаты. При установлении сборов элементы обложения определяются применительно к конкретным сборам (п. 3 ст. 17 НК РФ).

Указывая на различную правовую природу налогов и сборов, обусловливающую разные подходы к установлению этих обязательных платежей в бюджет, Конституционный Суд РФ в своем определении от 08.02.2001 № 14-О отметил, что вопрос о том, какие именно элементы обложения сбором должны быть закреплены в законе, решает сам законодатель исходя из характера этого сбора. В результате такой трактовки положений НК РФ при рассмотрении дел об уплате отдельных видов платежей за пользование природными ресурсами для решения вопроса о законности или незаконности установления конкретного платежа, судам приходится в каждом случае определять его правовую природу. Причем в отношении природы одного и того же обязательного платежа суды нередко приходят к прямо противоположным выводам (рис. 3).

Рис. 3. Правовая природа природоресурсных платежей

Исследуемый вопрос не является исключительно теоретическим, он имеет важное практическое значение. От того, какую правовую природу имеет рассматриваемый платеж (налог, сбор либо компенсационный платеж гражданско-правового характера), будут зависеть, в частности, последствия его неуплаты или несвоевременной уплаты, порядок привлечения к ответственности за неуплату, полномочия государственных контролирующих органов в отношении плательщика, порядок возврата излишне уплаченных сумм. Отнесение какого-либо платежа к той или иной правовой форме во многом зависит от целей, которые он должен преследовать^[6].

Актуальность этого вопроса вытекает из осознания важности природных ресурсов как для экономики Российской Федерации, так и для состояния окружающей природной среды на территории нашей страны и за ее пределами. Причиной возникновения сложностей в ходе реформирования законодательства о природоресурсных платежах является разносторонность участия государства как субъекта различных правоотношений. Государство как публичный субъект может выступать в этих правоотношениях в лице своих специально уполномоченных органов как устанавливающий правила предоставления в пользование природных ресурсов, взимающий налоги и сборы и как равный субъект в гражданско-правовых отношениях. На практике в результате реформирования законодательства о природоресурсных платежах Российская Федерация действительно выступает властным субъектом в одних отношениях и стороной в договоре – в других. Иначе говоря, одни природоресурсные платежи имеют правовую природу налогов, а другие – правовые формы неналоговых платежей.

Проявление в законодательстве Российской Федерации принципа платности природопользования в двух ипостасях (через установление платежей за природопользование и платы за негативное воздействие) представляется неслучайным. Платежи за природопользование по своему содержанию отвечают характеристикам рентных платежей, в то время как плата за негативное воздействие, по существу, имеет наибольшее сходство с экологическим налогом многих зарубежных стран, т. е. таким публично-правовым платежом, прямое функциональное назначение которого состоит в предотвращении (смягчении) негативного воздействия хозяйственной деятельности человека на окружающую среду.