2.2. Управление банковской деятельностью и его структура

Банковскую систему (банковский сектор) страны, как уже отмечалось, составляют центральный банк, коммерческие банки, небанковские кредитные организации (НКО), а также в качестве ее вспомогательного элемента, выполняющего роль инфраструктуры, – предприятия и организации, сами не проводящие банковских операций, но обеспечивающие деятельность КО. Проведение банковских операций (оказание банковских услуг) – это и есть банковская деятельность. Следовательно, такой деятельностью занимаются только центральный банк, коммерческие банки и частично – НКО.

В управлении банковской деятельностью (в банковском управлении в широком смысле слова) необходимо различать 2 тесно связанных уровня: а) управление банковской системой в целом и отдельными ее элементами со стороны центрального банка и иных специализированных органов централизованного управления банковской сферой; б) управление коммерческими банками (и иными кредитными организациями) собой.

Управление банковской деятельностью Банком России включает в себя:

• управление им собственной деятельностью как головным элементом банковской системы (сектора);

• стратегическое (рассчитанное на ряд лет вперед) управление развитием банковской системы (сектора) страны в целом;

• управление текущим функционированием и развитием всех коммерческих банков и НКО (без вмешательства в их оперативную деятельность) путем формулирования обязательных для всех КО конкретных правил и ряда ключевых параметров (качественных и количественных ограничений) их деятельности, а также оказания им соответствующей методической помощи;

• в особых случаях, предусмотренных в законодательстве или не противоречащих ему нормативных актах Банка России, – оперативное управление деятельностью отдельных КО.

Помимо центрального банка в централизованном управлении банковской деятельностью прямо или косвенно участвуют в рамках своих полномочий общие органы государственного управления, такие как налоговые, судебные (прежде всего арбитраж), таможенные, внутренних дел и др.

В этом управлении могут также участвовать (хотя это и не строго обязательно для конкретной страны) специально для этого создаваемые органы и/или организации, которым вменяется в обязанность исполнение отдельных функций, связанных с управлением банковской системой или отдельными ее звеньями либо отдельными важными для системы процессами, которые в иных обстоятельствах мог бы выполнять сам центральный банк. В России сейчас одна такая организация – государственное Агентство страхования вкладов (АСВ). В ряде других стран их больше.

Часто отдельному органу поручается надзор за кредитными организациями. В одном случае такие органы исполняют функции надзора совместно с центральным банком (в Бельгии, Германии, Греции, Франции, Швейцарии, Японии), в другом – выступают как независимые от центрального банка учреждения, подотчетные парламенту или президенту (в Дании, Канаде, Норвегии, Швеции).

Управление банками собой – это самоуправление (саморегулирование), т.е. управление, которое ведется не извне, не внешними по отношению к банкам субъектами, а элементами самой банковской системы (сектора), исходящими из собственных представлений, оценок и интересов, на основе использования доступных им самим механизмов. Оно реализуется на двух уровнях – отдельно взятого банка и банковского сектора в целом (или его крупных частей, представленных масштабными ассоциациями или союзами КО). В первом случае речь идет о судьбе каждого конкретного банка, во втором – о здоровом развитии банковской системы в целом.

Этот последний вариант предполагает, что банки (и иные КО) добровольно образуют так называемые саморегулируемые общественные организации, в идеальном случае – одну на всю страну такую организацию, формулирующую и выражающую консолидированную позицию банковского сообщества в отношениях с властями. В этом случае саморегулирование банков предстает как способ управления общебанковскими делами на основе самоорганизации, самоуправления и самоопределения, существующий не параллельно власти, а во взаимодействии с нею.

Для банковского сектора экономики саморегулирование (негосударственное регулирование) имеет большое значение. Без формирования эффективных институтов саморегулирования рынок банковских услуг в России не может нормально развиваться. Объясняется это значение следующими обстоятельствами.

Во-первых, в России во всех сферах бизнеса, а в банковской сфере в особенности, доминируют государственные регулирующие органы. При этом интересы государства, представляемые указанными органами, нередко расходятся с действительными интересами как общества в целом, так и банковского сообщества, а акценты в их деятельности смещаются в сторону удобства самих этих органов.

Во-вторых, в стране пока отсутствуют действенная система учета, законодательного обеспечения и защиты интересов предпринимательства, длительные традиции делового взаимодействия бизнеса и власти, что заставляет предпринимателей, в том числе банки, прикладывать специальные усилия для того, чтобы быть услышанными властями. Это тем более необходимо, что банки ориентированы на интересы потребителей своих услуг в большей мере, чем государственная машина, и потому они способны через свои ассоциации (на основе “обратной связи” с клиентами – потребителями банковских услуг) в большей степени отражать интересы общества, чем органы государственного регулирования. Поэтому использование потенциала само-регулируемых организаций может обеспечить более эффективный механизм развития, чем только административное давление на банки со стороны государства.

В банковском законодательстве институт саморегулирования пока отсутствует, хотя в отдельных нормативных актах ЦБ РФ он упоминался. Очевидно, задача состоит в том, чтобы данный институт закрепить в каком-либо банковском законе⁵.

Управление банками извне и их самоуправление не осуществляются автономно и параллельно ни на одном уровне банковской системы. Напротив, на каждом из них элементы управления извне и самоуправления сочетаются. Получается своеобразный “слоеный пирог”, в котором элементы каждого из видов чередуются. При этом “слои” не просто располагаются рядом, а взаимодействуют друг с другом, причем значительно глубже и плотнее, чем в других сферах экономики. Управление извне и самоуправление в банковской сфере оказываются процессами, находящимися в тесной и неразрывной связи, перетекающими, входящими один в другой, производными друг от друга. Это важная особенность современного банковского управления, характерная практически для всех стран.

Банковское самоуправление вообще и самоуправление на уровне отдельно взятого коммерческого банка можно представить себе в виде процесса принятия управленческих решений, протекающего внутри некоего коридора действий, параметры которого определяются факторами, не подвластными (за небольшими исключениями) самим банкам. Факторов данного рода великое множество, но важнейшие из них следующие:

• объективное состояние и тенденции развития национальной экономики;

• экономическая, бюджетная, денежная и кредитная политика государства (фактически проводимая, а не декларируемая);

• степень самостоятельности центрального банка;

• объективное состояние и тенденции развития денежного хозяйства страны, устойчивость национальной денежной единицы;

• качество гражданского и уголовного законодательства, практика их применения;

• уровень правопорядка в обществе, экономике, банковской сфере;

• качество банковского законодательства и практика его применения;

• уровень монополизации в банковском секторе;

• качество подзаконных нормативных актов многочисленных государственных органов управления;

• качество нормативных актов центрального банка и его действительных отношений с коммерческими банками.

Все перечисленные факторы постоянно меняют интенсивность, направление, а подчас даже свой знак, причем это редко происходит согласованно. В результате всех этих разнонаправленных изменений, означающих расширение и/или сужение поля для маневра, улучшение и/или ухудшение условий для самоуправления, более или менее серьезное обновление “правил игры” и т.д., непрерывно меняются “очертания”, параметры коридора действий, внутри которого каждый банк должен прокладывать собственный маршрут движения.

2.3. Законодательная база деятельности кредитных организаций

Российское банковское право

Банковское право представляет собой специфическую (комплексную) отрасль права. Это означает, что:

1) имеется общественная потребность в отдельном, целенаправленном правовом регулировании банковской отрасли хозяйства, банковской деятельности во всех ее проявлениях;

2) имеется самостоятельный предмет правового регулирования в виде четко идентифицируемых отношений, связанных с банковской деятельностью.

Этот предмет – во многом уникальные общественные отношения, наблюдающиеся в процессах: а) возникновения, последующего функционирования, реорганизации и ликвидации банков (иных КО), включая их внутренние (внутрибанковские) отношения; б) взаимодействия банков с клиентурой; в) взаимодействия банков между собой, а также с иными коммерческими организациями, включая взаимодействие как с коммерческими целями, так и с некоммерческими целями (в рамках ассоциаций и союзов банков); г) построения, функционирования и развития национальной системы банков; д) регулирования (управления) банковской деятельностью (включая как деятельность каждого отдельного банка внутри страны и за ее пределами, так и механизмы функционирования и развития банковской системы в целом) со стороны Банка России и других органов государственной власти. Вся названная совокупность отношений – это объективные банковские отношения (отношения по поводу банковской деятельности);

3) в силу исключительной специфичности банковских отношений имеется необходимость в особом методе их правового регулирования (в дополнение к первичным методам – гражданско-правовому и административно-правовому);

4) имеется необходимость в специальных источниках права, регулирующих банковские отношения. Эта необходимость в определенной мере реализована – ряд принципов банковского права закреплен в Конституции, официально введено в оборот понятие “банковское законодательство” и принято несколько специальных банковских законов;

5) имеется целая совокупность специфических, присущих только данной отрасли права понятий (категорий).

Банковское право как комплексная отрасль права – это совокупность содержащихся в законодательных и иных нормативных актах правовых норм (предписаний), регламентирующих систему отношений по поводу банковской деятельности. Оно включает в себя нормы законов (собственно банковских и иных) и нормы прочих правовых актов. Соответственно различают банковское законодательство и подзаконную часть банковского права.

Банковские отношения, урегулированные нормами права, исполняемыми их участниками, – это банковские правоотношения. Они возникают только в ходе банковской деятельности, которая включает в себя по меньшей мере два принципиально разные группы отношений: присущие только банкам (а также только банкам и НКО) и общие банкам и любым другим (некредитным) хозяйствующим субъектам. Соответственно одна часть названных отношений регулируется специальным банковским правом (нормами специального банковского законодательства и нормами “отраслевых” подзаконных актов), которое ни на какие иные отношения не распространяется, тогда как другая их часть – иными, первичными отраслями права (гражданским, административным и другим законодательством и соответствующими подзаконными актами, распространяющимися на всех, в том числе на банки и иные КО).

Это означает, что банковское право в целом и банковское законодательство в частности могут иметь два толкования: узкое – как право (законодательство), которое должно регулировать отношения, характерные исключительно для банков (кредитных организаций); в широком смысле – как право (законодательство), регулирующее все стороны деятельности банков (кредитных организаций), все их как специфические, так и общие (неспецифические) отношения, т.е. как “вообще все применимое к банкам, что имеется в праве, законодательстве в целом”. Для реальной жизни первого недостаточно, зато оно входит во второе в качестве его ядра.

Банковские правоотношения носят одновременно публично-правовой и частноправовой характер.

Как минимум одной из сторон рассматриваемых отношений всегда выступает банк (КО). Банк России выступает стороной данных отношений и тогда, когда он проводит банковские операции, и когда в рамках своих властных полномочий оказывает управляющее воздействие на деятельность банков.

Банковское право реализуется и развивается в границах, определяемых принципами двух типов: общими для предпринимательской деятельности в целом и характерными именно для банковской деятельности.

К принципам общего типа, определяющим конституционный статус субъектов банковской деятельности как вида предпринимательства, можно отнести следующие общие начала банковского права:

• принцип защиты собственности;

• принцип регламентируемой (ограниченной) свободы банковской деятельности;

• принцип поощрения конкуренции и ограничения монополизации;

• принцип ведения банковской деятельности в рамках единого в масштабах страны экономического и правового пространства;

• принцип паритета интересов всех субъектов банковского права (включая паритет частного и публичного начал в этом праве).

Принципы, специфичные для банковской деятельности, можно разделить на следующие подгруппы:

♦ принципы построения и развития банковской системы: двухуровневого построения банковской системы; привязки организационного построения ЦБ (его ТУ) к экономическим районам; полисубъектности верхнего уровня банковской системы; независимости ЦБ от других органов власти в пределах полномочий, предоставленных ему в законах;

♦ принципы ведения банковской деятельности: ответственности ЦБ за выполнение законодательно закрепленных за ним функций и задач; монопольного выпуска Центробанком наличных денег и организации их обращения; сочетания государственного управления банковской системой с ее самоуправлением; невмешательства органов власти в оперативную деятельность банков; преобладания разрешительного порядка регулирования деятельности банков; в крайнем варианте звучит так: “Запрещено все, что не разрешено”; преобладания исключительной правоспособности банков как юридических лиц (касается выполнения ими сугубо банковских видов деятельности); его можно трактовать и как принцип сочетания общей, специальной и исключительной их правоспособности; соблюдения банковской тайны.

Нормы банковского права в соответствии с разными критериями можно структурировать на следующие составные элементы (части):

♦ законодательные нормы и нормы подзаконных правовых актов;

♦ общие нормы (Общая часть банковского права) и частные нормы (Особенная часть