1.5. Роль государства: международный опыт

Во многих развитых странах повышение финансовой грамотности является элементом государственной политики. Высокий интерес к теме личных финансов и ФГ отражен в ряде государственных программ^[24]. Решением задач в этом направлении занимаются специальные государственные ведомства или организации, финансируемые государством:

• в США – Комиссия по финансовой грамотности и образованию (FLEC);

• в Австралии – Служба финансовой информации (FIS);

• в Канаде – Служба защиты потребителей финансовых услуг (FCAC);

• в Великобритании – Управление по финансовым услугам (FSA).

В этих странах проводятся регулярные исследования, направленные, с одной стороны, на оценку уровня ФГ индивидов (их способности использовать доступные финансовые инструменты, осуществлять планирование собственного бюджета и т. п.), с другой стороны, на определение наиболее приоритетных задач развития ФГ, каналов распространения информации, ее характеристик и реципиентов.

В международной практике на государство возлагается ключевая роль координатора процесса. На основании мнений экспертов можно выделить те функции, которые должны быть возложены на государство в программе повышения ФГ населения^[25].

Координационно-консолидирующая функция. Государство должно вырабатывать цели программы и способы их достижения – быть единым координационным центром, организатором публичной дискуссии по этой теме, определить единые стандарты, помочь игрокам рынка договориться между собой и преодолеть «проблему безбилетника», которая заключается в том, что если кто-то из участников рынка начинает тратить свои ресурсы на повышение ФГ населения, то тем самым создается общественное благо, которым пользуются все, а не только те, кто его создал.

Государство также должно следить за тем, чтобы обеспечить реализацию программы на всей территории страны, даже в тех регионах, где в повышении грамотности населения в данный момент участники рынка не заинтересованы. Цель государства – не допустить того, чтобы программы повышения ФГ свелись к рекламным и маркетинговым действиям по продвижению продуктов и привлечению клиентов.

Мониторинговая и аналитическая функции. Именно государство способно аккумулировать информацию о проблемных зонах рынка финансовых услуг для населения. Так, например, государственные контролирующие и регулирующие органы, занимающиеся рынками финансовых услуг, могли бы иметь в штате структурные подразделения, которые собирали бы и анализировали информацию, например, по тем жалобам, которые к ним поступают. В случае появления на рынке проблемных зон государственные органы должны публиковать на своих сайтах разбор наиболее типичных случаев и размещать материалы, которые могут быть полезны для людей, оказавшихся в конфликтных ситуациях (например, образцы писем и обращений в соответствующие органы, алгоритмы действий).

Контролирующая и регулирующая функции. Государство как регулятор рынков обеспечивает лицензирование, мониторинг и защиту, следит за тем, чтобы недобросовестные участники не имели возможности предоставлять услуги населению, проводит политику повышения прозрачности работы финансовых институтов: раскрытие информации, унификация договоров, своевременное обеспечение законодательной базы.

Эта функция государства чрезвычайно важна, поскольку одна ФГ не защитит людей от мошенничества, если регулирующие и законодательные органы не создадут условий для добросовестной конкуренции и защиты прав потребителей.

Образовательная функция. Государство имеет в своем ведении образовательные учреждения и способно оказать влияние на то, какие знания будут доноситься до школьников и студентов в их стенах. Только в рамках средней школы можно достичь максимального охвата различных слоев населения. Поэтому если в школьной программе удастся найти место знаниям о финансовых институтах и услугах, то велика вероятность того, что молодежь, выходя во взрослую жизнь, будет лучше осведомлена о финансовом рынке, при этом родители школьников также будут отчасти вовлечены в этот процесс.

Целесообразность осуществления государственной политики в области ФГ определяется существованием ряда проблем, самостоятельное решение которых рынком ассоциируется с запретительно-высокими издержками:

1) необходимость агрегирования интересов. Структура стимулов потенциальных субъектов, формирующих и распространяющих информационно-образовательные программы повышения уровня ФГ, различна и не всегда отвечает интересам всех релевантных групп (государство, потребители финансовых услуг, частные организации, представляющие рынок финансовых услуг). Например, при отсутствии вмешательства государства из целевых аудиторий могут быть исключены наименее защищенные слои населения – пенсионеры, индивиды с низким доходом, отсутствием опыта потребления финансовых услуг и Т.Д.;

2) необходимость координации действий при осуществлении программ (координация усилий частных, некоммерческих и иных организаций, производящих соответствующую информацию для потребителей финансовых услуг). В рамках реализации данных функций происходит экономия издержек как потребителей, так и производителей соответствующей информации посредством минимизации дублирования усилий ее производства, ее агрегирования из защищенных от недобросовестного манипулирования ИСТОЧНИКОВ;

3) необходимость контроля качества информации. Некачественная информация, приводящая к потерям для потребителей, может дискредитировать не только ее непосредственного производителя, но и идею образовательных программ в области ФГ. Стимулы производителей финансовых услуг ориентированы, прежде всего, на извлечение наибольшей прибыли, а не на повышение уровня образования своих клиентов. Именно поэтому роль государства должна включать контроль как информации, являющейся основой информационно-образовательных программ, так и информации, раскрываемой производителями финансовых услуг при осуществлении сделки.

Опыт развитых стран в области повышения уровня ФГ населения демонстрирует различные по своему характеру формы участия государства при разрешении этой проблемы. Государство может:

1) выступать «центральным агентом», координируя деятельность субъектов, реализующих информационно-образовательные программы, обеспечивая функционирование единых информационных баз и каналов распространения информации;

2) финансировать (полностью или частично) реализацию информационно-образовательных программ;

3) обеспечивать формирование стандартов распространяемой производителями финансовых услуг информации, характера процедур ее раскрытия;

4) полностью реализовывать всю технологическую цепочку действий по развитию ФГ.

Данные формы участия государства в повышении уровня ФГ, как правило, комбинируются и не выступают как чистые формы. Самостоятельная реализация всех мероприятий в технологической цепочке является наиболее централизованной формой участия государства, однако не используется на практике в рассматриваемых странах, которые, как правило, привлекают негосударственные организации для расширения охвата реализуемых программ. В идеале вмешательство государства должно иметь место в тех случаях, когда оно является необходимым условием осуществления мероприятия или же ведет к значительной экономии издержек и повышению эффективности реализации проекта. Поэтому на разной стадии реализации информационно-образовательных программ (от разработки до распространения среди адресатов) характер и степень участия государства варьируются.

В таких странах, как Австралия, США, Великобритания и Канада специализированные государственные организации (или организации, финансируемые государством) чаще всего выполняют функции «центрального» агента с элементами финансирования информационно-образовательных программ и контроля за их реализацией. В рамках их компетенции, как правило, лежат следующие действия:

1) осуществление исследований в области ФГ населения;

2) формулировка национальной стратегии, т. е. постановка целей и задач, определение перечня мероприятий, субъектов, их реализующих, и механизма оценки их эффективности с целью выявления точек совершенствования стратегии;

3) разработка стандартов (в том числе и школьных программ) распространяемой в рамках информационно-образовательных проектов информации и контроля их исполнения субъектами, реализующими мероприятия стратегии;

4) распространение информации (создание и поддержание единых каналов распространения);

5) координация действий субъектов, осуществляющих информационно-образовательные программы, с целью снижения издержек, возникающих при дублировании действий;

6) оценка результатов проектов.

С точки зрения характера программ действия как государственных, так и негосударственных организаций сосредоточены в рамках трех основных направлений:

1) создание достоверных и доступных источников информации для потребителя финансовых услуг;

2) реализация образовательных программ (семинары, тренинги и т. п.);

3) обеспечение поддержки консультационного характера и защиты прав потребителей непосредственно при выборе и потреблении финансовых услуг.

Формы участия и направления деятельности государства в рамках повышения уровня ФГ схематично отображены на рис. 1.6:

В зависимости от указанных направлений определяется перечень субъектов, способных реализовывать мероприятия, а также характеристики предоставления информации адресатам информационно-образовательных программ. В случае с образовательными проектами в зависимости от целевой аудитории и сферы приложения соответствующей программы используются такие формы предоставления информации, как специализированные семинары, тренинги на рабочих местах, в школах и университетах. При создании информационных ресурсов для самостоятельного их использования потребителем финансовых услуг выпускаются брошюры, буклеты, DVD и создаются специализированные веб-сайты. При поддержке принятия решений в процессе потребления финансовой услуги наиболее распространенными формами являются консультирование и ведение переговоров от лица потребителя с продавцом финансовой услуги. Примером такого рода программ может быть использование в США услуг консультирования кредитования (Credit Counseling Services), в рамках которых потребителю предоставлялись не только поддержка при ведении переговоров с кредитором, но и образовательные программы, обучающие управлению финансовыми ресурсами, и т. п.

Необходимость вовлечения широкого перечня организаций в реализацию программ финансовой грамотности осознается во всех рассматриваемых странах. Спектр организаций включает в себя:

1) государственные организации, которые, определяя направления и приоритеты политики, также участвуют в формировании стратегии развития ФГ, реализации программ и формировании правовой среды соответствующих рынков. Как правило, такими предприятиями являются социальные ведомства, ответственные за вопросы трудоустройства, образования и пенсионного страхования, организации, регулирующие рынки финансовых услуг и обеспечивающие защиту прав потребителей;

2) некоммерческие общественные организации (в большинстве своем финансируемые за счет средств государства, иногда частного сектора) активно вовлекаются в процесс реализации стратегии повышения уровня ФГ как на стадии исследований и разработки стратегии (программ), так и на стадии непосредственной реализации мероприятий и организации обратной связи;

3) частные отраслевые организации или различного рода ассоциации, представляющие интересы отрасли, реализующие значительную долю программ в области AU населения. Например, в Австралии такая доля составляет около 22 % при доле государства в 33 %. Наиболее масштабные программы реализуются крупнейшими банками и банковскими ассоциациями, такими как RBC Royal Bank, Canadian Bankers Association – в Канаде; ANZ National Bank – в Австралии; Consumers Bankers Association – в США. Формы участия частного сектора аналогичны государственным формам, за исключением формирования общих стандартов информационных программ и процедур раскрытия информации.

Приоритетными сферами развития ФГ населения в рассматриваемых странах являются:

1) пенсионное страхование;

2) кредитование (потребительское и ипотечное);

3) сбережения и инвестиции населения.

Внимание к указанным сферам со стороны государства объясняется значительными внешними эффектами (положительными или отрицательными) с точки зрения социально-экономической стабильности (рис. 1.7). При этом уровень ФГ определяет масштабы соответствующих внешних эффектов и их знак (отрицательный, положительный). Исследования, проведенные в рассматриваемых странах, демонстрируют низкий уровень ФГ по всем указанным сферам.

Исследования, проведенные в США, Корее, Японии, Великобритании, Канаде и Австралии, подтвердили, что во всех демографических и возрастных группах существует недостаточный уровень знаний по управлению личными финансовыми средствами, а именно:

• менее 60 % ответов учеников старших классов в США и Корее на вопросы, определяющие уровень знаний в области сбережений, инвестиций и пенсионных накоплений, а также понимания рисков и механизмов их смягчения, были правильными;

• 71 % респондентов в Японии не располагают знаниями относительно инвестиций в акции и облигации, 57 % не имеют представления о финансовых услугах вообще, 29 % – о страховании, пенсионных накоплениях и налогах;

• индивиды в Великобритании не склонны активно осуществлять поиск информации, необходимой для выбора финансовой услуги. Более того, одной из причин отказа от покупки соответствующей услуги является сложность информации, ее характеризующей;

• большинство жителей Австралии имеют базовый уровень ФГ, однако молодые потребители финансовых услуг и представители наименее защищенных социальных групп населения сталкиваются с препятствиями в осуществлении проработанных решений в рамках управления собственными средствами.

В рассматриваемых странах используются следующие критерии для выделения целевых групп:

• возраст – школьники, студенты, индивиды предпенсионного возраста, пенсионеры;

• пол – выделяются специализированные программы для женщин;

• место проживания – жители городов с высоким уровнем развития финансовой инфраструктуры, жители пригородов и деревень;

• уровень дохода – индивиды с низким, средним и высоким уровнем дохода;

• социокультурные особенности – язык, религиозные представления, приверженность обычаям и Т.П.;

• степень вовлечения в потребление финансовых услуг – индивиды, имеющие опыт потребления финансовых услуг, индивиды, исключенные из потребления финансовых услуг.

Выбор целевой аудитории определяет характеристики информации, лежащей в основе программы повышения ФГ, а также характеристики механизмов, каналов и форм предоставления информации адресатам, перечень субъектов, ее распространяющих.

Проведенные в США исследования показали, что многим американцам не хватает знаний по основам личной экономики, которые необходимы им для принятия эффективных решений и эффективного управления собственными средствами.

В этой связи в настоящее время большее внимание уделяется пропаганде и расширению мероприятий по повышению финансовой грамотности. С середины 1990-х гг. многие организации инициируют выполнение программ повышения ФГ с целью решения этой проблемы, реализация 65 % исследованных программ началась в 1990-х гг., а почти 75 % – в конце 1990-х и начале 2000-х гг.