Разграничение компетенции арбитражных судов и судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об оспаривании действий (бездействия)

Выше говорилось, что согласно п. 1 ст. 11 части первой ГК РФ защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляет в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, суд, арбитражный суд или третейский суд. Как видно, в данной норме пока еще используется понятие подведомственности, которое в процессуальном законодательстве заменено понятием компетенции.

Компетенция арбитражных судов по экономическим спорам и другим делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений определена положениями ст. 29 АПК РФ (до внесения Федеральным законом от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ^[13] изменения говорилось о подведомственности, а не о компетенции), согласно п. 2 ч. 1 которой (в ред. Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 228-ФЗ^[14]) арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

В пункте 1 Постановления Пленума ВС России от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»^[15] разъяснено, что не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном данным Кодексом, экономические споры и другие дела, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и отнесены законом к компетенции арбитражных судов (гл. 4 АПК РФ).

Соответственно, для обращения в арбитражный суд необходимо одновременное выполнение двух условий: во-первых, субъектами обращения являются организация или индивидуальный предприниматель, и, во-вторых, оспариваемые решение, действия (бездействие) должны затрагивать права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При невыполнении одного из этих условий следует обращаться в суд общей юрисдикции. Иначе говоря, к компетенции суда общей юрисдикции относятся дела, в которых заявителем является гражданин, не являющийся индивидуальным предпринимателем, и дела, в которых заявителем являются организация или индивидуальный предприниматель, но оспариваемые решение, действия (бездействие) не затрагивают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Необходимо отметить следующий момент. Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, и контрольным органом в сфере государственного оборонного заказа является ФАС России (об этом подробнее сказано ниже), т. е. тот же федеральный орган исполнительной власти, который вместе со своими территориальными органами является антимонопольным органом по терминологии Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»^[16]. Причем данным Законом определена судебная компетенция по рассмотрению дел об обжаловании решения и (или) предписания антимонопольного органа: согласно ч. 1 ст. 52 данного Закона (в ред. Федерального закона от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ) дела об обжаловании решения и (или) предписания антимонопольного органа подсудны арбитражному суду.

Представляется, что приведенное положение ч. 1 ст. 52 Федерального закона «О защите конкуренции» не имеет значения при определении судебной компетенции по рассмотрению дел об оспаривании решений, действий (бездействия) контрольного органа, его должностных лиц, поскольку в гл. 6 Закона о контрактной системе (как и в других положениях данного Закона) данный орган не обозначен как антимонопольный орган. В связи с этим представляется не вполне понятным правовой подход, обозначенный в Определении СКАД ВС России от 18 февраля 2019 г. № 55-КГ18-5^[17]: СКАД ВС России в указанном Определении, определяя судебную компетенцию по рассмотрению дела об оспаривании запроса контрольного органа, направляемого в соответствии с абз. 2 ч. 3 ст. 106 Закона о контрактной системе, обратилась к указанному положению ч. 1 ст. 52 Федерального закона «О защите конкуренции». Кстати говоря, в указанном Определении сделан вывод, что требования об оспаривании таких запросов подлежат рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства, т. е. судом общей юрисдикции в порядке, установленном КАС РФ. При этом СКАД исходила из того, что такие запросы не являются ни решением, ни предписанием антимонопольного органа, о которых говорится в ч. 1 ст. 52 Федерального закона «О защите конкуренции».

Следует также отметить, что Федеральным законом от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ в АПК РФ и КАС РФ введены нормы, в соответствии с которыми суд общей юрисдикции или арбитражный суд, ошибочно возбудившие производство по делу, не отнесенному к их компетенции, направляют дело для рассмотрения в суд другой судебной подсистемы, а именно:

статья 39 «Передача дела из одного арбитражного суда в другой арбитражный суд» АПК РФ изложена полностью в новой редакции (с новым наименованием «Передача дела, принятого арбитражным судом к своему производству, из одного суда в другой суд»), согласно ч. 4 которой если при рассмотрении дела в арбитражном суде выяснилось, что оно подлежит рассмотрению судом общей юрисдикции, арбитражный суд передает дело в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области или суд автономного округа того же субъекта РФ для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом;

статья 27 «Передача административного дела, принятого судом к своему производству, в другой суд» КАС РФ дополнена частью 2¹, устанавливающей, что если при рассмотрении административного дела в суде общей юрисдикции выявилось, что оно подлежит рассмотрению арбитражным судом, суд общей юрисдикции передает дело в арбитражный суд, к подсудности которого оно отнесено законом.

Обжалуемые (оспариваемые) действия (бездействие) заказчика, контрольного органа

В приведенной выше норме ч. 1 ст. 105 Закона о контрактной системе указано, что участник закупки имеет право обжаловать действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки.

В приведенных выше положениях Закона о контрактной системе, непосредственно отсылающих к порядку обжалования, предусмотренному главой 6 данного Закона, говорится о следующих объектах обжалования: решение об отстранении участника закупки от участия в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) или отказ от заключения контракта с победителем определения поставщика (подрядчика, исполнителя) (ч. 12 ст. 31); решение комиссии по осуществлению закупок, принятое в нарушение требований Закона о контрактной системе (ч. 9 ст. 39); результаты конкурса (ч. 14 ст. 53); результаты открытого конкурса в электронной форме (ч. 18 ст. 54⁷); результаты предквалификационного отбора (ч. 8 ст. 56); решение котировочной комиссии об отказе во включении участника предварительного отбора в перечень поставщиков (ч. 5 ст. 81); результаты закрытого аукциона (ч. 12 ст. 90).

В положениях ч. 3 и 4 ст. 105 Закона о контрактной системе, устанавливающих сроки подачи жалобы в контрольный орган, говорится о подаче жалобы: на положения документации о закупке, извещения о проведении запроса котировок (ч. 3); на положения документации и (или) извещения о проведении электронных процедур, закрытых электронных (ч. 4). Об этих положениях сказано ниже.

Выше также упоминалась норма ч. 9 ст. 106 Закона о контрактной системе, согласно которой решение принятое по результатам рассмотрения жалобы по существу, может быть обжаловано (т. е. оспорено) в судебном порядке. Как говорилось там же, оспорены в суде могут быть и иные акты, решения и действия (бездействие) контрольного органа, его должностных лиц.

Кроме того, выше упоминалось, что разделом V Административного регламента ФАС России предусмотрен досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) контрольного органа, его должностных лиц (в регламенте они обозначены как сотрудники контрольного органа). В соответствии с п. 5.1 данного Регламента в порядке досудебного (внесудебного) обжалования могут быть обжалованы действия (бездействие) контрольного органа, его должностных лиц и решений, принятых (осуществляемых) ими в ходе исполнения государственной функции по рассмотрению жалоб, в т. ч. в следующих случаях:

нарушение срока регистрации жалобы;

нарушение сроков рассмотрения жалобы;

нарушение сроков размещения в ЕИС информации о поступлении жалобы и тексте жалобы, о месте и времени рассмотрения такой жалобы, сведений о вынесенном решении и выданном предписании;

отказ в рассмотрении жалобы по основаниям, не предусмотренным законодательством РФ о контрактной системе.

В процессуальном законодательстве используется следующая терминология:

в АПК РФ – оспаривание ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц;

в КАС РФ – оспаривание решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

В пункте 1 Постановления Пленума ВС России от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»^[18] давались легальные определения понятий решений, действий и бездействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц (по терминологии ГПК РФ):

к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания). В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина);