Введение

Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке», регулирующий отношения, возникающие при проведении государственной кадастровой оценки на территории России, принят в рамках совершенствования процедур определения кадастровой стоимости.

Начало соответствующему регулированию было положено с изданием Постановлений Правительства РФ от 25 августа 1999 г. № 945 «О государственной кадастровой оценке земель»^[22] и от 8 апреля 2000 г. № 316 «Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель»^[23].

На законодательном уровне соответствующее регулирование закреплено с принятием Закона 2010 г. № 167-ФЗ, который дополнил новой главой III¹ «Государственная кадастровая оценка» Закон 1998 г. об оценке. Как отмечалось разработчиками законопроекта, принятого в качестве Закона 2010 г. № 167-ФЗ, предполагается установление общих принципов проведения кадастровой оценки и требований к оценщикам, привлекаемым к ГКО, определение порядка утверждения результатов кадастровой оценки и урегулирования споров о результатах её определения; предметом правового регулирования являются отношения, возникающие при осуществлении ГКО; учитывая, что определение кадастровой стоимости недвижимости, несмотря на наличие некоторых специфических особенностей, является частью общей системы стоимостной оценки имущества, регулируемой Законом 1998 г. об оценке, целесообразно соответствующие нормы, посвящённые определению кадастровой стоимости, отразить в названном Законе.

В свою очередь, названная глава III¹ Закона 1998 г. об оценке изложена полностью в новой редакции Законом 2014 г. № 225-ФЗ. В пояснительной записке к проекту названного Закона указывалось, что он направлен на совершенствование государственной кадастровой оценки и решение задач, выявленных в ходе практики проведения ГКО после концептуальных изменений системы кадастровой оценки, внесённых Законом 2010 г. № 167-ФЗ; принятие и реализация данного законопроекта будут способствовать повышению эффективности проведения процедур ГКО, что является условием дальнейшего развития земельного рынка, участниками которого выступают государство, муниципальные образования, граждане и юридические лица, совершенствования системы платного землепользования и реформирования принципов налогообложения объектов недвижимости.

На текущий момент на замену названной главы III¹ Закона 1998 г. об оценке принят комментируемый Закон, но с установлением переходного периода 2017–2020 гг., в течение которого ГКО может проводиться в соответствии с комментируемым Законом или в соответствии с Законом 1998 г. об оценке. Разработчиками законопроекта, принятого в качестве комментируемого Закона, в отношении необходимости его принятия и его концепции отмечалось следующее:

– проведение работ по определению кадастровой стоимости относится к высокотехнологичным видам деятельности и должно предусматривать непрерывный процесс мониторинга рыночных цен и тенденций, преемственность, актуализацию и постоянное совершенствование моделей кадастровой оценки и применение единого методологического подхода, наличие достаточной информации об объектах недвижимости, постоянное накопление дополнительных данных об объектах оценки и их ценообразующих факторах, участие в оспаривании и отстаивание бюджета субъекта РФ;

– в настоящее время оценщик или организация, осуществляющие определение кадастровой стоимости, не имеют доступа к необходимым сведениям, и заказчик не всегда может обеспечить оценщика материалами, которыми располагают иные органы или организации;

– кроме того, исполнитель работ по определению кадастровой стоимости после исполнения соответствующего государственного контракта несёт ответственность только в рамках гарантийных обязательств;

– заказчиками работ по определению кадастровой стоимости являются органы исполнительной власти субъектов РФ или представительные органы муниципальных образований, исполнителями работ – отобранные путём проведения конкурса юридические лица (при этом субъектами оценочной деятельности являются физические лица – оценщики), отчёт об определении кадастровой стоимости проходит экспертизу в СРО оценщиков, результаты работ принимаются и утверждаются заказчиками;

– таким образом, действующая система проведения кадастровой оценки позволяет «размывать» ответственность между заказчиком работ, исполнителем, оценщиком и СРО оценщиков;

– в связи с изложенным представляется целесообразным введение института государственных кадастровых оценщиков и передача полномочий по определению кадастровой стоимости государственным бюджетным учреждениям, которые будут на постоянной основе осуществлять определение кадастровой стоимости. Ими могут быть вновь созданные или наделённые соответствующими полномочиями субъектами РФ учреждения;

– при этом определение кадастровой стоимости предполагается по единой методике (что позволит повысить качество и обеспечить единообразие определения кадастровой стоимости при ГКО). Кроме того, предполагается, что государственные бюджетные учреждения будут определять кадастровую стоимость вновь учтённых объектов недвижимости, ранее учтённых объектов недвижимости и объектов недвижимости, в отношении которых произошло изменение их количественных и (или) качественных характеристик;

– также к функциям государственных бюджетных учреждений предлагается отнести: предоставление детальных разъяснений по определённой кадастровой стоимости (что позволит получать информацию из единого источника); рассмотрение обращений об исправлении ошибок (что позволит в упрощённом порядке корректировать величину кадастровой стоимости и обеспечить оперативность исправления ошибок); осуществление постоянного мониторинга и обработки данных рынка недвижимости (что позволит повысить достоверность информации о рынке недвижимости); сбор, обработку, систематизацию и накопление сведений об объектах недвижимости (что позволит повысить эффективность информационного взаимодействия);

– данный подход позволит также обеспечить концентрацию ответственности, высокую прозрачность проведения процедур определения кадастровой стоимости, сопровождение её результатов;

– принятие и реализация данного законопроекта будут способствовать повышению эффективности проведения процедур ГКО, что является условием дальнейшего развития рынка недвижимости, участниками которого выступают государство, муниципальные образования, граждане и юридические лица.

Статья 1
Предмет регулирования настоящего Федерального закона

Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие при проведении государственной кадастровой оценки на территории Российской Федерации.

В комментируемой статье определён предмет регулирования комментируемого Закона, т. е. определены общественные отношения, урегулированные нормами данного Закона, которые в силу этого являются правовыми отношениями.

В качестве предмета регулирования комментируемого Закона данная статья называет отношения, возникающие при проведении ГКО на территории России. Понятие ГКО определено в п. 1 ч. 1 ст. 3 комментируемого Закона: с учётом нормы ч. 3 ст. 6 Закона, к которой отсылает указанная норма-дефиниция, ГКО – это совокупность процедур – принятие решения о проведении ГКО, определение кадастровой стоимости и составление отчёта об итогах ГКО, утверждение результатов определения кадастровой стоимости – направленных на определение кадастровой стоимости и осуществляемых в порядке, установленном данным Законом (см. коммент. к указанным статьям).

В переходный период применения комментируемого Закона, установленный в соответствии с ч. 1 ст. 24 данного Закона, т. е. с 1 января 2017 г. (даты вступления данного Закона в силу) и до 1 января 2020 г. отношения, возникающие при проведении ГКО на территории России, входят также в предмет регулирования Закона 1998 г. об оценке, включающего в себя, как говорилось выше (см. введение), главу III¹ «Государственная кадастровая оценка». В течение указанного переходного периода согласно ч. 2 ст. 24 комментируемого Закона ГКО может проводиться либо в соответствии с данным Законом, либо в соответствии с Законом 1998 г. об оценке с учётом особенностей, предусмотренных федеральными законами (см. коммент. к указанной статье).

Предмет регулирования Закона 1998 г. об оценке сформулирован в его ст. 2 (в ред. Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 143-ФЗ^[24]): данный Закон определяет правовые основы регулирования оценочной деятельности в отношении объектов оценки, принадлежащих России, субъектам РФ или муниципальным образованиям, физическим лицам и юридическим лицам, для целей совершения сделок с объектами оценки, а также для иных целей.

Следует упомянуть, что в Законе 2007 г. о кадастровой деятельности используется понятие «кадастровые отношения», которое в юридико-технических целях введено в ч. 1 ст. 1 данного Закона при определении предмета его регулирования. Так, в указанной норме (в ред. Закона 2016 г. № 361-ФЗ) определено, что Закон 2007 г. о кадастровой деятельности регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением кадастровой деятельности, деятельности СРО кадастровых инженеров, национального объединения СРО кадастровых инженеров, и при этом в скобках указано, что эти отношения далее по тексту Закона обозначаются как кадастровые отношения.

Статья 2
Законодательство Российской Федерации и иные акты, регулирующие проведение государственной кадастровой оценки

Государственная кадастровая оценка проводится в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регулирующими отношения, возникающие при проведении государственной кадастровой оценки.

Комментируемая статья согласно ее названию определяет состав федеральных законодательных актов и иных актов, регулирующих проведение ГКО. Но в рамках такого регулирования указано лишь то, что речь идет о комментируемом Законе, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах РФ, регулирующих отношения, возникающие при проведении ГКО.

Регулирование отношений, возникающих при проведении ГКО, нормативными правовыми актами только федерального уровня соответствует тому, что согласно п. «ж» ст. 71 вопросы установления правовых основ единого рынка и финансового регулирования находятся в исключительном ведении России. В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России.

То, что комментируемый Закон регулирует отношения, возникающие при проведении ГКО на территории России, закреплено в его ст. 1 при определении предмета регулирования данного Закона. Как говорилось в комментарии к указанной статье, в переходный период применения комментируемого Закона, т. е. с 1 января 2017 г. и до 1 января 2020 г. указанные отношения входят также в предмет регулирования Закона 1998 г. об оценке, включающего в себя главу III¹ «Государственная кадастровая оценка». Там же говорилось, что в Законе 2007 г. о кадастровой деятельности используется понятие «кадастровые отношения», которое в юридико-технических целях введено в ч. 1 ст. 1 данного Закона при определении предмета его регулирования (см. коммент. к ст. 1 Закона).

Иными нормативными правовыми актами РФ, нежели федеральные законодательные акты, являются нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти.

Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено частью 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно ч. 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. В ч. 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. К этому следует добавить, что нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.

Правительство РФ, как установлено в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Ч. 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ, в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ, в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ^[25]) установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.