Законодательство Российской Федерации об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим Федеральным законом, то применяются правила международного договора Российской Федерации.
Норма ч. 1 комментируемой статьи указывает, что законодательство РФ об ОСС от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний основывается на Конституции РФ. Эти основы заложены в упоминаемых выше (см. комментарии к преамбуле и ст. 1 Закона) нормах ст. 39 Конституции РФ, согласно которым: каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ч. 1); государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом (ч. 2); поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность (ч. 3).
Определяя состав законодательства РФ об ОСС от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, рассматриваемая норма указывает на комментируемый Закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ. Как видно, при этом понятие «законодательство» использовано в его широком понимании, т.е. охватывающим не только законодательные, но и иные акты.
Федеральные законы, принимаемые в соответствии с комментируемым Законом, – это, прежде всего, ежегодно принимаемые федеральные законы о бюджете ФСС России на очередной финансовый год и на плановый период, а также федеральные законы, устанавливающие страховые тарифы, дифференцированные по классам профессионального риска.
Иными нормативными правовыми актами РФ, нежели федеральные конституционные законы и федеральные законы, являются указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.
Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено ч. 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно ч. 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. В части 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. К этому следует добавить, что нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.
Правительство РФ, как установлено в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ)[28] установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в соответствии с п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (в ред. постановления Правительства РФ от 7 июля 2006 г. № 418)[29], издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.
Согласно п. 2 названных Правил нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений; издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается; структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. В соответствии с п. 10 Правил нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации. Государственная регистрация нормативных правовых актов, согласно п. 11 Правил, осуществляется Минюстом России, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88[30] (в последующем вносились изменения).
В соответствии с п. 1 Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 321 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации» (в ред. постановления Правительства РФ от 31 октября 2009 г. № 877)[31], федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социального страхования, включая уплату страховых взносов, является Минздравсоцразвития России.
К актам законодательства РФ об ОСС от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний относятся и акты ФСС России, имеющие нормативный характер. В отношении издания ФСС России таких актов необходимо отметить, что в соответствии с Указом Президента РФ от 20 марта 2001 г. № 318[32] введена государственная регистрация издаваемых ФСС России актов, имеющих нормативный характер и затрагивающих права и обязанности граждан, устанавливающих правовой статус организаций или носящих межведомственный характер. В целях обеспечения исполнения данного Указа Президента РФ постановлением ФСС России от 30 октября 2007 г. № 260 утверждены Правила подготовки актов Фонда социального страхования Российской Федерации, имеющих нормативный характер, и их государственной регистрации[33].
Как видно, в ч. 1 комментируемой статьи говорится о нормативно-правовых актах только федерального уровня, хотя согласно п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении России и ее субъектов. Как представляется, дело в том, что законодательство РФ об ОСС от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний непосредственно регламентирует деятельность ФСС России – государственного внебюджетного фонда РФ, исчисление и уплату страховых взносов – обязательных платежей, т.е. очевидна необходимость аналогии с положением п. «з» ст. 71 Конституции РФ, относящим федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы к ведению России. Органам государственной власти субъектов РФ (как и органам местного самоуправления) норма п. 3 ст. 1 комментируемого Закона предоставляет право помимо ОСС, предусмотренного данным Законом, осуществлять за счет собственных средств иные виды страхования работников, предусмотренные законодательством РФ.
В части 2 комментируемой статьи содержится традиционное для федерального законодателя положение, применительно к действию комментируемого Закона с точностью воспроизводящее правило ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о том, что в случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом (имеются в виду любые законодательные акты), применяются правила международного договора.
Следует отметить, что указанная конституционная норма не ограничивается приведенным положением. Там же установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Как разъяснено в п. 1 Постановления Пленума ВС РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»[34]: под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо; к общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств; под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного; содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений.
В качестве таких общепризнанных норм международного права применительно к законодательству РФ об ОСС от несчастных случаев на производстве и профессиональных
О проекте
О подписке