Введение

Особое место в системе государственных органов Российской Федерации занимает Центральный банк Российской Федерации. Он является важнейшим элементом банковской системы, оказывает существенное влияние на функционирование и жизнедеятельность не только государства, но и всего общества. Развитие всех отраслей экономики, функционирование государственных органов, деятельность предприятий и учреждений напрямую зависят от эффективности деятельности всей банковской системы в целом и Центрального банка страны. Для любого государства вопросы обеспечения стабильности национальной валюты составляют важную часть понятия «экономическая безопасность страны», имеют стратегическое значение и всегда актуальны.

Развитие и усложнение экономических отношений, политической системы общества изменили функции центральных банков – они стали разнообразнее, соответственно значительно изменился их правовой статус.

Многие центральные банки различных государств обладают особой правосубъектностью по сравнению с другими государственными органами и юридическими лицами, что связано с «двойственностью» их правового статуса которая присуща почти всем национальным банкам в государствах с рыночной экономикой. Эта «двойственность» их правового статуса, состоит в том, что, с одной стороны, в экономической системе национальный банк выступает в роли органа государственной власти, осуществляющего от лица государства определенные полномочия в области экономической политики, с другой – национальный банк выступает в роли обычного субъекта коммерческой деятельности. Таким образом, национальный банк (центральный банк) совмещает черты субъекта публичного права с чертами субъекта частного права.

Банк России также не является исключением, он обладает особым юридическим статусом, который не сводится к известным российскому гражданскому праву организационно-правовым формам. Банк России в настоящее время не является государственным банком в том смысле, как этот термин понимался в законодательстве СССР. Центральный банк занимает особое положение в системе государственных органов Российской Федерации. В пределах предоставляемых ему Конституцией РФ и федеральными законами полномочий Центральный банк обладает относительной независимостью в своей деятельности. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России по реализации его функций и полномочий. Относительная независимость Банка России обеспечивается такими законодательно закрепленными принципами, как неделимость и неотчуждаемость уставного капитала и иного имущества, находящихся в собственности Банка России; самоокупаемость его деятельности; освобождение Банка России от ответственности по обязательствам государства (если только банк и государство не примут на себя такие обязательства) и др.

В настоящее время законодательное регулирование деятельности Банка России развивается. Подтверждением этому служит принятие действующего Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и его последующие изменения, которые являются предметом настоящего комментария (далее – Федеральный закон).

Федеральный закон
от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ
«О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)»

Принят Государственной Думой 27 июня 2002 г.

(в ред. федеральных законов от 10 января 2003 г. № 5-ФЗ,

от 23 декабря 2003 г. № 180-ФЗ, от 29 июня 2004 г. № 58-ФЗ,

от 29 июля 2004 г. № 97-ФЗ, от 18 июня 2005 г. № 61-ФЗ,

от 18 июля 2005 г. № 90-ФЗ, от 3 мая 2006 г. № 60-ФЗ,

от 12 июня 2006 г. № 85-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. № 246-ФЗ,

от 29 декабря 2006 г. № 247-ФЗ, от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ,

от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ, от 13 октября 2008 г. № 171-ФЗ,

от 13 октября 2008 г. № 174-ФЗ, от 27 октября 2008 г. № 176-ФЗ,

от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. № 276-ФЗ,

от 30 декабря 2008 г. № 317-ФЗ, от 19 июля 2009 г. № 192-ФЗ,

от 25 ноября 2009 г. № 281-ФЗ, от 3 ноября 2010 г. № 291-ФЗ,

от 7 февраля 2011 г. № 10-ФЗ,

с изм., внесенными федеральными законами от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. № 186-ФЗ,

от 23 декабря 2004 г. № 173-ФЗ, от 27 октября 2008 г. № 175-ФЗ,

от 18 июля 2009 г. № 181-ФЗ, от 22 сентября 2009 г. № 218-ФЗ,

от 30 сентября 2010 г. № 245-ФЗ)

Глава I
Общие положения

Статья 1

Статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка Российской Федерации (Банка России) определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

Функции и полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Банк России является юридическим лицом. Банк России имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием.

Местонахождение центральных органов Банка России – город Москва.

Часть 1 комментируемой статьи в самом общем виде определяет следующие вопросы:

устанавливает предмет правового регулирования Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»;

определяет нормативные правовые акты, которыми могут регулироваться отношения, составляющие предмет данного федерального закона (т. е. правовой статус Банка России);

закрепляет правовой статус Банка России как юридического лица;

устанавливает основной принцип деятельности Банка России – принцип его независимости от органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Предмет правового регулирования комментируемого Федерального закона составляют отношения, складывающиеся по поводу определения статуса Банка России, целей его деятельности, а также функций и полномочий Банка России.

Статус Банка России можно охарактеризовать как его правовое положение, характеризующееся специальным порядком наделения Банка России соответствующими полномочиями, а также объемом и содержанием этих полномочий.

Предусмотренная Федеральным законом система целей деятельности Банка России определяет характер действий и упорядоченность различных актов и операций Банка России.

Функции Банка России – это действия, которые Банк России выполняет в соответствии с потребностями государства.

Полномочия Банка России являются важнейшим элементом его правового статуса, представляют собой права и обязанности Банка России использовать в определенных ситуациях разрешенные законом методы и средства, позволяющие достичь цели, установленные в ст. 3 Федерального закона.

Перечень нормативных правовых актов, которыми могут регулироваться отношения, составляющие предмет комментируемого Федерального закона, составляют Конституция Российской Федерации, комментируемый Федеральный закон и иные федеральные законы. В число указанных федеральных законов, которые регулируют правовое положение Банка России, относятся следующие федеральные законы:

Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности»;

Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»;

Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»;

Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов»;

Федеральный закон от 13 октября 2008 г. № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации»;

Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 218-ФЗ «О кредитных историях» (ред. от 24 июля 2007 г.);

Федеральный закон от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» (ред. от 24 июля 2007 г.);

Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах» (ред. от 27 июля 2006 г.);

Бюджетный кодекс Российской Федерации и др.

Как видно из приведенного перечня, уровень нормативного правового регулирования правового статуса Банка России ограничен федеральными законодательными актами. Это означает, что данные отношения не могут регулироваться подзаконными нормативными правовыми актами: указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

При этом необходимо отметить, что изменения в комментируемый Федеральный закон, касающиеся статуса, целей деятельности, функций Банка России, могут быть внесены на уровне федерального закона лишь в случаях, которые прямо предусмотрены комментируемым Федеральным законом. Статьей 2 Федерального закона предусматривается, что без согласия Банка России изъятие и обременение обязательствами его имущества допускается, только если это предусмотрено федеральным законом.

Положения ч. 2 комментируемой статьи конкретизируют нормы Конституции Российской Федерации о статусе Банка России, основополагающим является положение о независимости Банка России.

Прежде всего пределы независимости Банка России определены Конституцией РФ и конкретизированы в законодательстве о Центральном банке РФ. Это означает, что какие-либо изменения в отношении правовых норм о независимости Банка России могут осуществляться только законодательными средствами.

Кроме того, следует иметь в виду, что при выполнении определенных федеральным законом функций Центральный банк не может быть полностью независимым. Осуществляя свою деятельность, реализуя законодательно закрепленные за ним полномочия, Центральный банк должен исходить из интересов государства, учитывать при этом цели и действия других государственных органов, координировать с ними свою деятельность (например, с Росфинмониторингом).

Независимость Банка России определяется прежде всего его положением в системе органов государственной власти страны.

Часть вторая ст. 75 Конституции Российской Федерации закрепляет, что защита и обеспечение устойчивости рубля является основной функцией Центрального банка, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. На основании приведенного положения некоторые авторы делают вывод о том, что Банк России является одним из органов государственной власти^[1].

Данный вывод, на наш взгляд, не является достаточно обоснованным на положениях Конституции Российской Федерации по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 1 ст. 11 Конституции Российской Федерации государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Перечень указанных органов, осуществляющих в Российской Федерации государственную власть, является исчерпывающим.

Как видно, Банк России в соответствии с ч. 1 ст. 11 Конституции Российской Федерации не входит в перечень органов, осуществляющих государственную власть.

Таким образом, в соответствии с Конституцией Российской Федерации Банк России не является органом государственной власти.

Вместе с тем Банк России выполняет исключительную функцию денежной эмиссии, функцию защиты и обеспечения устойчивости рубля.

При определении правового статуса Банка России необходимо также учитывать и особый порядок назначения на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации. Согласно п. «г» ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации производится Государственной Думой большинством голосов путем принятия соответствующего постановления палаты.

Важное значение также имеют положения п. «ж» ст. 71 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми к ведению Российской Федерации отнесено установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные и экономические службы, включая федеральные банки.

Центральный банк в своей деятельности реализует такие вопросы, входящие в ведение Российской Федерации, как финансовое, валютное, кредитное регулирование, а также правовое регулирование банков путем принятия нормативных актов Банка России.

С учетом сказанного, характеризуя правовой статус Банка России, можно сказать, что он по своей сути является государственным органом.

Термин «государственный орган»