Комментарий к Федеральному закону от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (в редакции Федеральных законов от 22 октября 1999 г. № 185-ФЗ и от 21 октября 2011 г. № 289-ФЗ)

Введение

Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (далее – комментируемый Закон) принят в развитие соответствующих положений Конституции РФ. Так, положениями ч. 3 ст. 15 Конституции РФ установлено следующее: законы подлежат официальному опубликованию; неопубликованные законы не применяются; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Кроме того, в положениях п. «д» ст. 84 ст. 107 Конституции РФ определено, что обнародование федеральных законов входит в полномочия Президента РФ.

На моменты принятия и вступления в силу комментируемого Закона по предмету данного Закона действовал Указ Президента РФ от 5 апреля 1994 г. № 662 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов»^[1], в котором, что видно и из его названия, регламентировалось опубликование и вступление в силу лишь федеральных законов. Названный Указ в связи с принятием комментируемого Закона не утратил силу, а лишь претерпел изменения (см. комментарий к ст. 11 Закона).

Ранее соответствующие вопросы регулировались Законом РСФСР от 13 июля 1990 г. № 89-1 «О порядке опубликования и вступления в силу законов РСФСР и других актов, принятых Съездом народных депутатов РСФСР, Верховным Советом РСФСР и их органами» (обозначается в настоящем комментарии как Закон РСФСР о порядке опубликования и вступления в силу законов РСФСР и других актов), который на момент принятия комментируемого Закона уже не действовал (см. комментарий к ст. 10 Закона).

Названный Закон действовал в условиях Конституции РСФСР, однако в данной Конституции положения, касающиеся опубликования законов, появились лишь после вступления в силу Закона РФ от 21 апреля 1992 г. № 2708-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»^[2]. Так, в новой редакции ч. 2 ст. 66 Конституции РСФСР устанавливалось, что закон, предусматривающий наказание граждан или ограничение их прав, вступает в силу только после его опубликования в официальном порядке. Наряду с этим в ч. 2 новой ст. 674 Конституции РСФСР было указано, что незнание официально опубликованного закона не освобождает от ответственности за его несоблюдение.

Порядок и условия внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к гл. 3–8 Конституции РФ в соответствии со ст. 108, 134, 136 Конституции РФ устанавливает Федеральный закон от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»^[3], что и указано в п. 1 его ст. 1.

Как предусмотрено в п. 2 указанной статьи: порядок внесения и принятия предложений о пересмотре положений гл. 1, 2, 9 Конституции РФ устанавливается в соответствии со ст. 135 Конституции РФ Федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании и Федеральным конституционным законом о референдуме Российской Федерации; порядок внесения изменений в ст. 65 Конституции РФ устанавливается статьей 137 Конституции РФ и названным Федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»; Федеральный конституционный закон о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта РФ, об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ должен содержать указание о включении соответствующих изменений или дополнений в статью 65 Конституции РФ.

Статья 1

На территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы.

В комментируемой статье установлено, что на территории РФ применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы. Данное общее правило следует непосредственно из положений ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, которыми, как говорилось выше (см. введение), предусмотрено следующее: законы подлежат официальному опубликованию; неопубликованные законы не применяются; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В пункте 6 Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»^[4] обращено внимание судов общей юрисдикции на то, что в силу ч. 3 ст. 15 Конституции РФ не могут применяться законы, а также любые иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы, обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Как указал при этом Пленум ВС России, в соответствии с указанным конституционным положением суд не вправе основывать свое решение на неопубликованных нормативных актах, затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина.

В пункте 4 мотивировочной части Постановления КС России от 24 октября 1996 г. № 17-П^[5] (о данном постановлении см. комментарий к ст. 4 Закона) отмечалось, что по смыслу Конституции РФ и комментируемого Закона общим для всех отраслей права правилом является принцип, согласно которому закон, ухудшающий положение граждан, а соответственно и объединений, созданных для реализации конституционных прав и свобод граждан, обратной силы не имеет; данный принцип применен, в частности, в гражданском, таможенном, уголовном законодательстве.

Как указал при этом КС России, вместе с тем Конституция РФ содержит и прямые запреты, касающиеся придания закону обратной силы, которые сформулированы в ее ст. 54 и 57. Речь о следующих конституционных нормах: закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет (ч. 1 ст. 54); никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением; если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон (ч. 2 ст. 54); законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют (ст. 57).

Статья 2

Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции.

Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации.

1. Комментируемая статья содержит правила определения даты принятия федерального конституционного закона и федерального закона. В отношении федерального закона часть 1 данной статьи указывает, что датой его принятия считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. В этой связи необходимо отметить следующее.

То, что федеральные законы принимаются Государственной Думой, закреплено в ч. 1 ст. 105 Конституции РФ. В соответствии с ч. 2 указанной статьи федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией РФ.

Часть 3 указанной ст. 105 Конституции РФ предусматривает, что принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. При этом в ч. 4 и 5 данной конституционной статьи установлено следующее:

федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой (ч. 4);

в случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы (ч. 5).

В соответствии с Постановлением КС России от 12 апреля 1995 г. № 2-П^[6] положение об общем числе депутатов Государственной Думы, содержащееся в изложенных ч. 2 и 5 ст. 105 Конституции РФ, следует понимать как число депутатов, установленное для Государственной Думы статьей 95 (ч. 3) Конституции РФ, – 450 депутатов.

В статье 106 Конституции РФ предусмотрено, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров РФ;

д) статуса и защиты государственной границы РФ;

е) войны и мира.

При этом необходимо учитывать, что Постановлением КС России от 23 марта 1995 г. № 1-П^[7] дано следующее толкование: рассмотрение в Совете Федерации федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в этой палате, должно начаться согласно ч. 4 ст. 105 Конституции РФ не позднее 14-ти дней после его передачи в Совет Федерации; если Совет Федерации в течение 14-ти дней не завершил рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, этот закон не считается одобренным и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо отклонении.

Как установлено в ч. 1 ст. 107 Конституции РФ, принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Полномочия Президента РФ по подписанию и обнародованию федеральных законов закреплены в положении п. «д» ст. 84 Конституции РФ. Согласно части 2 ст. 107 Конституции РФ Президент РФ в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его.